Votée le 7 août 2015, la loi NOTRe retire aux régions et aux départements la clause générale de compétence, porte à 15 000 habitants le seuil des intercommunalités et réécrit le code général des collectivités territoriales pour répartir l'action publique territoriale entre chaque niveau de collectivité.
- Région et département n'agissent plus que dans les compétences que le code leur attribue ; la commune garde sa compétence générale.
- La région prend le développement économique, les cars interurbains et deux schémas qui s'imposent aux documents locaux.
- Une communauté de communes compte en principe 15 000 habitants, jamais moins de 5 000 avec dérogation.
- L'eau et l'assainissement, d'abord obligatoires pour les communautés de communes, redeviennent facultatifs avec la loi du 11 avril 2025.
Une loi d'organisation territoriale, pas une loi de carte
La loi NOTRe, de son nom complet loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, forme le troisième volet de l'acte III de la décentralisation française, après la loi MAPTAM de 2014 qui a créé les métropoles. Sa promulgation clôt plus d'un an de navette parlementaire ; le texte vise à améliorer la lisibilité de l'action publique locale et à clarifier la responsabilité de chaque échelon face à l'État. Elle ne trace aucune frontière : la carte des treize régions métropolitaines vient d'une autre loi, la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015, appliquée au 1er janvier 2016. Les deux textes se confondent souvent parce qu'ils datent de la même année et poursuivent le même but, des régions plus grandes et mieux armées.
La loi portant nouvelle organisation territoriale répond à la question « qui fait quoi ? ». C'est une loi modificative : la plupart de ses 136 articles commencent par une formule du type « le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié », suivie des dispositions qui changent. Pour la lire telle qu'elle s'applique aujourd'hui, il faut consulter sur Legifrance la loi du 7 août 2015, version en vigueur, puis les articles du code qu'elle a réécrits, car plusieurs lois postérieures en ont corrigé la mise en œuvre. Sa place parmi les autres lois de réforme territoriale se comprend mieux ainsi : aucun échelon n'a disparu, et le département, un temps promis à la suppression dans le débat public, reste en place.
Comment la loi NOTRe modifie la répartition des compétences
La loi NOTRe supprime la clause générale de compétence des régions et des départements, cette règle qui permettait à une collectivité d'intervenir dans toute affaire d'intérêt local sans texte particulier. Le code général des collectivités territoriales, aux articles L. 3211-1 pour le département et L. 4221-1 pour la région, limite désormais leur action aux domaines que la loi leur confie. Seule la commune conserve cette compétence générale. L'histoire du principe reste sinueuse : la réforme de 2010 prévoyait sa suppression en 2015, la loi MAPTAM l'avait rétabli en 2014, la loi NOTRe l'abroge un an plus tard.
Un département doit donc trouver dans le code la base juridique de chacune de ses actions. Il garde la solidarité sociale et territoriale : aide sociale à l'enfance, allocation personnalisée d'autonomie, revenu de solidarité active, appui aux petites communes. La liste de ce que fait encore le département montre que l'essentiel de son budget relève toujours de ces missions.
Pour éviter une répartition trop rigide, l'article L. 1111-4 du même code maintient des compétences partagées entre communes, départements et régions : culture, sport, tourisme, promotion des langues régionales et éducation populaire. Un conseil départemental peut toujours financer un festival ou un club sportif ; il ne peut plus verser librement des aides directes à une entreprise.
Le rôle de la région dans le développement économique
La région devient, avec la loi NOTRe, la seule collectivité compétente pour définir les régimes d'aides aux entreprises sur son territoire. Les communes et leurs groupements peuvent y participer par convention, mais l'initiative revient au conseil régional. Ces nouveaux pouvoirs s'étendent à d'autres domaines : la région coordonne l'action des intervenants du service public de l'emploi dans les conditions prévues par le code du travail, elle reçoit les ports départementaux qui lui sont transférés à sa demande et peut se voir confier certains aéroports de l'État. La loi charge aussi la région du développement touristique, sans retirer cette compétence partagée aux autres niveaux.
Pour l'emploi, la loi ne fusionne pas les services de l'État et ceux du conseil régional : chaque modification porte sur la coordination, pas sur la tutelle, et Pôle emploi, devenu France Travail, reste un opérateur national. Le détail des missions régionales, des lycées aux trains express régionaux, figure dans les compétences de la région, qui précise ce que chaque conseil régional finance en France aujourd'hui.
SRDEII et SRADDET, deux schémas qui s'imposent
Le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) fixe les orientations de la politique économique régionale et encadre les aides aux entreprises. Le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), défini à l'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales, fusionne plusieurs documents antérieurs : climat, air et énergie, continuités écologiques, intermodalité, déchets. Le conseil régional l'adopte, puis le préfet de région l'approuve par arrêté.
Ce nouveau schéma produit des effets juridiques. Les schémas de cohérence territoriale et, à défaut, les documents locaux prennent en compte ses objectifs et respectent les règles de son fascicule. Une commune qui révise son plan local d'urbanisme hérite ainsi, par cascade, de choix régionaux sur la consommation d'espace ou l'implantation des zones logistiques. Le SRADDET sert aussi d'outil de coordination de la transition énergétique et de la transition écologique : il fixe des objectifs de maîtrise de la consommation d'espace, de lutte contre le changement climatique et de prévention des déchets, que chaque document local doit ensuite décliner. L'Île-de-France, la Corse et les territoires d'outre-mer disposent de documents propres.
Intercommunalités : le seuil de 15 000 habitants et ses dérogations
La loi NOTRe impose aux préfets de réviser les schémas départementaux de coopération intercommunale pour constituer des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre d'au moins 15 000 habitants, contre 5 000 auparavant. Le préfet, représentant de l'État, arrête les nouveaux périmètres après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, qui peut amender le projet à la majorité des deux tiers. L'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales admet des dérogations, sans descendre sous 5 000 habitants, pour :
- les territoires dont la densité est inférieure à la moitié de la densité nationale, dans un département lui-même moins dense que la moyenne, avec un seuil pondéré ;
- les territoires dont la densité est inférieure à 30 % de la densité nationale ;
- les groupements dont au moins la moitié des communes se situent en zone de montagne, ou qui réunissent toutes les communes d'une île ;
- les intercommunalités de plus de 12 000 habitants issues d'une fusion récente, intervenue entre 2012 et la publication de la loi.
Un EPCI de 9 000 habitants dans une vallée alpine pouvait ainsi rester seule, quand une communauté de plaine de même taille devait fusionner. Les nouveaux périmètres entrent en vigueur au 1er janvier 2017, d'où la vague de fusions de communautés de communes et d'agglomération cette année-là.
La même loi allonge la liste des compétences obligatoires des communautés de communes, inscrite à l'article L. 5214-16 du code : zones d'activité économique, promotion du tourisme avec les offices de tourisme, aires d'accueil des gens du voyage, collecte et traitement des déchets ménagers. Le tableau des compétences obligatoires et optionnelles d'une intercommunalité distingue ce qui relève aujourd'hui de chaque catégorie.
Transports, déchets, eau : où en est le droit en 2026 ?
Les transferts de la loi NOTRe ont suivi des calendriers différents, et l'eau reste le dossier qui a le plus bougé depuis 2015. Les cars interurbains passent du département à la région au 1er janvier 2017, les transports scolaires hors agglomération au 1er septembre 2017 ; la région peut en déléguer l'organisation au département, mais elle en reste responsable au sens du code des transports. Un plan régional de prévention et de gestion des déchets, prévu par le code de l'environnement, remplace les plans départementaux.
Pour l'eau et l'assainissement, la loi NOTRe rendait ces compétences obligatoires pour les communautés de communes et d'agglomération au 1er janvier 2020. La loi n° 2018-702 du 3 août 2018 permet ensuite aux communes d'une communauté de communes de repousser l'échéance à 2026 par une minorité de blocage. L'actualité la plus récente vient de la loi n° 2025-327 du 11 avril 2025 : le transfert devient facultatif dans les communautés de communes, et les transferts déjà réalisés restent acquis. Pour les communautés d'agglomération, l'obligation demeure.
| Compétence | Avant la loi NOTRe | Droit applicable en 2026 |
|---|---|---|
| Cars interurbains | Département | Région depuis 2017 |
| Transports scolaires hors agglomération | Département | Région depuis le 1er septembre 2017, délégation possible |
| Planification des déchets | Plans départementaux | Plan régional unique |
| Aides directes aux entreprises | Plusieurs niveaux | Région, qui fixe les régimes d'aides |
| Eau et assainissement (communauté de communes) | Au choix des communes | Facultatif depuis la loi du 11 avril 2025 |
| Eau et assainissement (communauté d'agglomération) | Au choix des communes | Obligatoire depuis 2020 |
Grand Paris, Corse, agents publics : les volets moins connus
La loi NOTRe réécrit aussi le statut de la Métropole du Grand Paris, dont la création date de 2016. Elle découpe son périmètre en établissements publics territoriaux d'au moins 300 000 habitants, la Ville de Paris formant à elle seule l'un de ces territoires. La métropole d'Aix-Marseille-Provence voit également ses règles retouchées, dans le prolongement de la loi MAPTAM sur les métropoles.
En Corse, la loi fusionne les deux départements et la collectivité territoriale existante en une collectivité unique, la Collectivité de Corse : sa création, effective en 2018, réunit sous une même assemblée des services jusque-là répartis entre trois administrations différentes.
Les agents publics suivent les compétences : un agent départemental affecté aux transports scolaires rejoint la région sans changer de statut ni perdre sa place dans la fonction publique territoriale. La loi renforce enfin la transparence financière : une présentation brève et synthétique des informations financières essentielles accompagne le budget et le compte administratif, et l'exécutif local rend compte à son assemblée des suites données aux observations de la chambre régionale des comptes.
Collèges, routes, départements : ce que le Parlement a écarté
La loi NOTRe ne transfère ni les collèges ni les routes départementales, que le projet initial confiait aux régions : le Parlement a refusé ces deux transferts, et le département garde aussi l'action sociale. Le texte ne fusionne pas départements et régions et ne supprime aucune commune.
Les ajustements suivants viennent d'autres textes : la loi Engagement et proximité de 2019, puis la loi 3DS de 2022, qui corrige plusieurs rigidités nées en 2015. Pour une commune, l'effet le plus concret de la réforme tient moins à ce qu'elle transfère qu'à ce qu'elle impose : une intercommunalité plus vaste, dont les décisions se prennent à l'échelle de dizaines de communes. La loi de 2019 répond à ce sentiment d'éloignement par la conférence des maires et le pacte de gouvernance, qui redonnent une voix à chaque conseil municipal face au conseil communautaire.
