Presque toutes les communes françaises adhèrent aujourd'hui à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre : communes et intercommunalités forment ensemble le bloc communal, qui porte l'essentiel des services publics de proximité.
- La commune
- Collectivité territoriale de base, élue au suffrage universel direct, seule à garder la clause générale de compétence.
- La communauté (de communes, d'agglomération, urbaine) ou la métropole
- EPCI à fiscalité propre : un établissement public, pas une collectivité, qui exerce les compétences que ses communes membres lui ont transférées ou que la loi lui impose.
- Le syndicat intercommunal
- Groupement technique dédié à un ou plusieurs services (eau, déchets, transport scolaire), financé par les contributions de ses membres.
Qu'est-ce que l'intercommunalité ?
L'intercommunalité désigne toutes les formes de coopération entre communes qui décident, ou sont obligées par la loi, de gérer ensemble des services ou des projets qu'aucune ne pourrait porter seule. Elle prend la forme juridique d'un établissement public : l'EPCI n'a pas la qualité de collectivité territoriale, il n'a que les compétences qui lui sont confiées (principe de spécialité) et son existence dépend de ses communes membres.
La France compte un peu moins de 35 000 communes, un nombre sans équivalent en Europe, dont une large majorité de moins de 1 000 habitants. Ce morcellement explique l'importance prise par la coopération intercommunale : une commune de quelques centaines d'habitants n'a ni les services techniques ni les ressources financières pour construire une station d'épuration, gérer une déchetterie ou aménager une zone d'activité. Le regroupement permet de mutualiser les moyens sans supprimer la commune, qui reste l'échelon de proximité et le lieu de l'élection.
Le droit distingue les groupements intercommunaux selon leur mode de financement. Les syndicats, les plus anciens (le syndicat intercommunal à vocation unique date de 1890), gèrent un service précis. Les EPCI à fiscalité propre, développés à partir de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite loi Chevènement, portent un véritable projet de territoire et votent leurs propres impôts.
La commune, collectivité de base et circonscription de l'État
La commune est une collectivité territoriale au sens de l'article 72 de la Constitution : elle a la personnalité morale, un budget, des biens, du personnel, et elle s'administre librement par un conseil élu. Le même statut s'applique au village de quelques dizaines d'habitants et à la ville de plusieurs centaines de milliers : ce sont surtout des seuils de population (1 000, 3 500 habitants, puis au-delà) qui font varier les règles de fonctionnement, le nombre d'élus ou les obligations de transparence.
La commune a une seconde nature, souvent oubliée : elle est aussi une circonscription de l'État. Les registres d'état civil sont tenus à la mairie, les élections s'y préparent et certaines décisions nationales y sont publiées. Cette double nature explique pourquoi le maire répond tantôt au conseil municipal, tantôt au préfet, et pourquoi certaines missions ne peuvent jamais être transférées à l'intercommunalité : l'état civil, l'organisation des élections ou les pouvoirs de police générale restent communaux, quelle que soit l'intégration du groupement.
La clause générale de compétence, un privilège communal
L'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales (CGCT) pose que « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Cette formule, appelée clause générale de compétence, permet à la commune d'agir dans tout domaine présentant un intérêt public local sans qu'une loi ait besoin de le lui attribuer expressément : une épicerie communale dans un bourg qui n'en a plus, un soutien au club sportif, une navette vers la gare.
Depuis la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, départements et régions ont perdu cette clause et n'exercent plus que les compétences que la loi leur donne (voir ce qu'a changé la loi NOTRe). La commune l'a conservée, avec deux limites : elle ne peut empiéter sur les compétences de l'État ou d'une autre collectivité, et elle perd la main sur tout ce qu'elle a transféré à son intercommunalité.
Le maire et le conseil municipal
Le conseil municipal est l'assemblée délibérante de la commune : il vote le budget, crée les emplois, fixe les tarifs, décide des travaux et des ventes. Ses membres sont élus pour six ans au suffrage universel direct. Depuis les élections de mars 2026, toutes les communes, y compris celles de moins de 1 000 habitants, élisent leurs conseillers au scrutin de liste paritaire, en application de la loi n° 2025-444 du 21 mai 2025. Ces mêmes conseils municipaux désignent ou élisent, selon la taille de la commune, les élus qui siègent au conseil communautaire.
Le maire est élu par le conseil parmi ses membres. Il est l'exécutif de la commune, chef des services et responsable de la police municipale, mais il agit aussi au nom de l'État comme officier d'état civil et de police judiciaire ; le détail de ces deux casquettes se trouve dans la page consacrée aux pouvoirs propres du maire et à ses missions d'État.
Quelles sont les différentes formes d'intercommunalité ?
Les formes d'intercommunalité se répartissent entre syndicats et EPCI à fiscalité propre, et ces derniers en quatre catégories qui se distinguent par leur seuil de population, leurs compétences obligatoires et leur degré d'intégration. Plus la catégorie est intégrée, plus la liste des compétences transférées d'office est longue.
Les syndicats existent sous trois formes : le syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU), le syndicat à vocation multiple (SIVOM) et le syndicat mixte, qui associe des communes à d'autres personnes publiques (département, région, EPCI). Le syndicat mixte dit « fermé » ne réunit que des communes et des EPCI ; le syndicat mixte « ouvert » peut accueillir un département, une région, une chambre consulaire ou une autre institution publique, ce qui en fait l'outil habituel des grands réseaux (énergie, numérique, transports). Un syndicat mixte reste soumis au principe de spécialité comme tout établissement public. Leur nombre a fortement baissé depuis la loi NOTRe, qui a demandé aux préfets de réduire les doublons entre syndicats et communautés ; les différences pratiques sont détaillées dans la comparaison entre syndicat intercommunal et communauté de communes.
| Catégorie d'EPCI | Seuil de création (règle générale) | Degré d'intégration | Texte de référence |
|---|---|---|---|
| Communauté de communes | 15 000 habitants depuis la loi NOTRe, avec des dérogations pour les zones peu denses et de montagne | Le plus souple, territoires ruraux et périurbains | CGCT, art. L. 5214-1 |
| Communauté d'agglomération | 50 000 habitants autour d'une commune centre de plus de 15 000 habitants | Intermédiaire : transports, habitat, politique de la ville | CGCT, art. L. 5216-1 |
| Communauté urbaine | 250 000 habitants | Élevé : voirie, urbanisme, eau et assainissement | CGCT, art. L. 5215-1 |
| Métropole | 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants, ou cas prévus par la loi | Le plus intégré, avec des compétences reçues de l'État, du département et de la région | CGCT, art. L. 5217-1 |
Trois ensembles relèvent d'un statut particulier. La métropole du Grand Paris et la métropole d'Aix-Marseille-Provence, créées par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM), sont des EPCI aux règles propres. La métropole de Lyon, elle, n'est pas un EPCI : c'est une collectivité territoriale à part entière depuis le 1er janvier 2015. Le fonctionnement de chaque catégorie de communauté est développé dans la page qui compare communauté de communes, agglomération et métropole.
Comment se regroupent les communes ?
Les communes se regroupent par la création d'un EPCI ou par l'adhésion à un EPCI existant, selon une procédure pilotée par le préfet. Le périmètre d'une communauté de communes ou d'agglomération doit être d'un seul tenant et sans enclave : une commune ne peut pas rejoindre un groupement avec lequel elle n'a aucune limite commune, ni rester isolée au milieu de son territoire.
La carte intercommunale est fixée par le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI), que le préfet élabore avec la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), composée d'élus locaux. La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a imposé l'achèvement de cette carte : depuis le début de l'année 2014, chaque commune de métropole appartient à un EPCI à fiscalité propre, à l'exception de quelques îles composées d'une seule commune et de Paris. La loi NOTRe a ensuite relevé les seuils, ce qui a conduit à une vague de fusions de communautés au 1er janvier 2017 et a fortement réduit le nombre d'EPCI.
La création d'un EPCI suppose l'accord des conseils municipaux à la majorité qualifiée prévue par le CGCT, puis un arrêté préfectoral. Une autre voie de regroupement, plus radicale, consiste à fusionner les communes elles-mêmes : la création d'une commune nouvelle fait disparaître les communes fondatrices au profit d'une seule collectivité, qui peut garder des communes déléguées.
Adhérer, se retirer, voter : la place d'une commune dans son EPCI
Une commune peut-elle quitter son intercommunalité ?
Une commune peut quitter son intercommunalité, mais rarement seule et jamais pour devenir isolée. Le retrait d'une communauté suppose l'accord de l'organe délibérant de l'EPCI et des conseils municipaux à la majorité qualifiée, ou une procédure dérogatoire décidée par le préfet après avis de la CDCI. La commune qui se retire doit rejoindre un autre EPCI à fiscalité propre, car la loi ne permet plus de rester hors de toute intercommunalité.
Comment sont élus les conseillers communautaires ?
Les conseillers communautaires sont élus en même temps que les conseillers municipaux, le même jour et sur le même bulletin dans les communes concernées par le fléchage : les candidats appelés à siéger au conseil communautaire sont signalés sur la liste municipale. Le nombre de sièges de chaque commune dépend de sa population, avec au moins un siège par commune. Les règles de désignation selon la taille de la commune sont détaillées dans la page sur l'élection des conseillers communautaires par fléchage.
Une commune peut-elle refuser un transfert de compétence ?
Une commune ne peut pas refuser un transfert de compétence imposé par la loi : les compétences obligatoires d'une communauté s'appliquent dès sa création ou dès que la loi les ajoute. Elle peut en revanche voter contre un transfert facultatif, qui ne se fait qu'à la majorité qualifiée prévue à l'article L. 5211-17 du CGCT. Les communes gardent aussi un levier sur l'urbanisme : le transfert du plan local d'urbanisme à l'EPCI peut être bloqué par une minorité de blocage de communes membres.
Comment commune et intercommunalité se partagent le travail
Le partage entre commune et intercommunalité repose sur deux principes. Le principe de spécialité : l'EPCI ne peut agir que dans les compétences qui lui ont été confiées. Le principe d'exclusivité : une fois une compétence transférée, la commune ne peut plus l'exercer, même partiellement, sauf si le transfert a été limité par la définition d'un intérêt communautaire, qui sépare par exemple la voirie communautaire des rues du bourg.
Certains transferts sont imposés par la loi, d'autres sont décidés par les communes elles-mêmes. Pour une communauté de communes, les compétences obligatoires couvrent notamment le développement économique et les zones d'activité, l'aménagement de l'espace, la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI), l'accueil des gens du voyage et la collecte des déchets ménagers. Le transfert de l'eau et de l'assainissement, longtemps annoncé comme obligatoire pour 2026, a été rendu facultatif pour les communautés de communes par une loi d'avril 2025. La liste complète, et la façon dont une compétence peut être rendue aux communes, figure dans la page sur les compétences obligatoires et optionnelles d'une intercommunalité.
Prenons une commune rurale de 400 habitants : la mairie garde l'état civil, l'école, le cimetière, les rues du bourg et les salles communales ; la communauté de communes gère la collecte des déchets, les zones d'activité, la prévention des inondations et, de plus en plus souvent, la planification de l'urbanisme par un PLU intercommunal. Les élus de la commune ne disparaissent pas de ces décisions : ils les prennent au sein du conseil communautaire.
Pour l'habitant, connaître le bon interlocuteur reste la vraie difficulté : le rôle de la mairie comme guichet d'information demeure, mais la demande de raccordement à l'assainissement, l'inscription à la déchetterie ou la question d'un permis dans un espace d'activité relève souvent de l'administration intercommunale. Le site de la communauté ou le portail service-public.gouv.fr indique la répartition propre à chaque territoire, car elle varie selon la géographie, la taille du groupement et l'intérêt communautaire défini localement. Certains agents municipaux sont d'ailleurs mis à disposition de l'EPCI, ou l'inverse, dans le cadre de services communs.
Quelle est la fiscalité des intercommunalités ?
La fiscalité des intercommunalités dépend du régime choisi par l'EPCI à fiscalité propre. Sous le régime de la fiscalité additionnelle, la communauté vote ses propres taux, qui s'ajoutent aux taux communaux sur les mêmes impôts : taxe foncière, taxe d'habitation sur les résidences secondaires, cotisation foncière des entreprises. Sous le régime de la fiscalité professionnelle unique (FPU), héritière de la taxe professionnelle unique créée en 1999, l'EPCI perçoit seul la fiscalité économique de son territoire, et les communes gardent les impôts sur les ménages.
La FPU s'accompagne d'un mécanisme de neutralité : l'EPCI reverse à chaque commune une attribution de compensation égale au produit fiscal économique qu'elle percevait, diminué du coût des compétences transférées, évalué par une commission locale (le calcul est détaillé dans la page sur l'attribution de compensation). Les métropoles et communautés urbaines sont obligatoirement à FPU.
D'autres ressources circulent dans le bloc local. La taxe d'aménagement, due lors des travaux de construction, est instituée par la commune ou par l'EPCI compétent en matière de PLU, et son produit peut être partagé entre eux par délibérations concordantes. Depuis la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales, achevée en 2023, communes et EPCI ont reçu des compensations (fraction de taxe foncière départementale pour les premières, fraction de TVA pour les seconds), ce qui a réduit leur pouvoir de taux. Les communautés peuvent enfin verser des fonds de concours ou une dotation de solidarité communautaire à leurs communes membres.
Avantages et enjeux de l'intercommunalité
Le premier avantage de l'intercommunalité est la mutualisation : un service public mieux équipé, un personnel spécialisé (urbaniste, juriste, ingénieur) partagé entre plusieurs communes, des achats groupés et des projets de territoire dimensionnés à l'échelle d'un bassin de vie plutôt que d'un village. La coopération permet aussi une solidarité financière entre communes riches en entreprises et communes résidentielles, par la mise en commun de la fiscalité économique.
Les enjeux sont à la mesure de ce poids croissant. Le premier est démocratique : les intercommunalités gèrent des budgets et des compétences considérables, mais leurs élus ne sont désignés qu'à travers l'élection municipale, et beaucoup d'habitants ignorent qui décide de la collecte des déchets ou du développement économique. Le deuxième tient à la taille : depuis les fusions de 2017, certaines communautés de communes regroupent plus de cent communes, et les maires des plus petites estiment parfois peser trop peu au conseil communautaire. Le troisième est financier : le partage des charges et des ressources entre communes et EPCI reste une source de négociations permanentes, que le législateur ajuste régulièrement, comme l'a montré l'assouplissement du transfert de l'eau et de l'assainissement.
Chaque réforme territoriale depuis 1999 a renforcé le développement économique et l'action sociale portés à l'échelle intercommunale, souvent par un centre intercommunal d'action sociale ou une association de développement local soutenue par la communauté. Les acteurs locaux, chambres consulaires et entreprises, s'adressent désormais d'abord à l'EPCI pour un projet d'implantation, signe que la réforme a déplacé le centre de gravité du développement local vers l'échelon intercommunal.
L'organisation territoriale du bloc communal continue donc d'évoluer, entre volonté de rationaliser et attachement des élus à l'échelon communal, seul à disposer d'un maire élu par ses voisins.
