En matière de compétences, intercommunalité et commune n'ont pas le même statut : la commune peut agir partout, l'établissement public intercommunal seulement dans les domaines que la loi lui impose ou que ses communes membres lui transfèrent. La liste est courte pour une communauté de communes, longue pour une métropole.
- Socle imposé par la loi
- Chaque catégorie d'EPCI exerce de plein droit un bloc de compétences, au lieu et place des communes membres : la répartition est fixée par la loi.
- Transferts choisis
- Les communes peuvent confier d'autres domaines à la communauté, à la majorité qualifiée ; l'eau et l'assainissement relèvent de ce régime pour les communautés de communes depuis avril 2025.
- Intérêt communautaire
- Le conseil communautaire trace la frontière entre ce qui reste à la commune et ce qui passe à l'intercommunalité, à l'intérieur d'un même domaine.
Spécialité et exclusivité, les deux règles de toute compétence intercommunale
Un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) n'a pas de compétence générale, à la différence de la commune. Il n'agit que dans les domaines énumérés par la loi pour sa catégorie ou par ses statuts : c'est le principe de spécialité. En sens inverse, dès qu'une compétence est transférée, la commune en est dessaisie : elle ne peut plus voter de crédits ni prendre de décision dans ce domaine, c'est le principe d'exclusivité. La communauté agit alors de plein droit, au lieu et place des communes membres, selon la formule du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Ces deux règles expliquent la plupart des difficultés concrètes de la coopération intercommunale. Une commune qui veut rénover une zone d'activité transférée ne peut pas le faire elle-même, même avec son propre budget. Un maire qui reçoit une plainte sur la collecte des ordures doit la transmettre à la communauté. Le conseil municipal garde en revanche la main sur tout ce qui n'a pas été transféré : état civil, écoles primaires, police du maire, la plus grande partie de la voirie communale dans une communauté de communes.
Le découpage exact se lit dans les statuts de chaque EPCI, que la préfecture tient à disposition et que la plupart des communautés publient en ligne. Pour situer ces règles dans le paysage d'ensemble de l'organisation territoriale, voir l'articulation entre communes et EPCI.
Ce que la loi impose à une communauté de communes
La communauté de communes reçoit de plein droit cinq groupes de compétences, fixés par l'article L. 5214-16 du CGCT dans sa version en vigueur depuis le 13 avril 2025 :
- l'aménagement de l'espace pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire et le schéma de cohérence territoriale ;
- le développement économique, dont la création et la gestion de toutes les zones d'activité et la promotion du tourisme ;
- la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) ;
- la création, l'aménagement, l'entretien et la gestion des aires d'accueil des gens du voyage ;
- la collecte et le traitement des déchets des ménages et déchets assimilés.
Le document d'urbanisme local figure aussi dans le premier groupe, mais son transfert obéit à une règle propre. La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, dite loi ALUR, a permis aux communes de s'opposer au transfert du plan local d'urbanisme par une minorité de blocage d'au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population. Là où le transfert a eu lieu, c'est le PLU intercommunal, élaboré puis soumis à enquête qui remplace les documents de chaque commune.
La GEMAPI mérite une mention à part : créée par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, elle est devenue une compétence obligatoire de toutes les intercommunalités à fiscalité propre au 1er janvier 2018. Pour la mobilité, la loi d'orientation des mobilités de 2019 a laissé aux communautés de communes jusqu'au 31 mars 2021 pour décider de devenir autorité organisatrice ; à défaut, la région a pris le relais sur leur territoire.
Eau et assainissement depuis la loi du 11 avril 2025
Le transfert de l'eau et de l'assainissement aux communautés de communes a longtemps été programmé comme obligatoire. La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 l'avait prévu, avant qu'il ne soit repoussé au 1er janvier 2026 au plus tard (voir les transferts organisés par la loi NOTRe). La loi n° 2025-327 du 11 avril 2025 visant à assouplir la gestion des compétences « eau » et « assainissement » a supprimé cette obligation.
Désormais, pour une communauté de communes, ces deux compétences suivent le régime des transferts volontaires. Si le transfert est voté à la majorité qualifiée, il s'impose à toutes les communes, y compris celles qui s'y sont opposées ; la communauté exerce alors le service public de l'eau de plein droit. La loi ne prévoit aucun retour automatique des compétences déjà transférées. Elle permet en revanche à la communauté de déléguer, par convention, tout ou partie de l'eau, de l'assainissement et de la gestion des eaux pluviales urbaines à une commune membre ou à un syndicat inclus en totalité dans son périmètre, la convention précisant les conditions tarifaires.
Ce régime assoupli ne vaut que pour les communautés de communes. Pour une communauté d'agglomération, l'eau, l'assainissement des eaux usées et la gestion des eaux pluviales urbaines restent des compétences obligatoires, tout comme pour la communauté urbaine et la métropole.
Agglomération, communauté urbaine, métropole : un socle qui s'élargit
Plus la catégorie d'intercommunalité est intégrée, plus la liste des compétences obligatoires s'allonge. La communauté d'agglomération exerce dix groupes de compétences de plein droit (article L. 5216-5 du CGCT) : développement économique, aménagement de l'espace communautaire et organisation de la mobilité, équilibre social de l'habitat, politique de la ville, GEMAPI, accueil des gens du voyage, déchets, eau, assainissement des eaux usées et gestion des eaux pluviales urbaines.
| Catégorie | Seuil de population (règle générale) | Ce que la catégorie ajoute au socle |
|---|---|---|
| Communauté de communes | 15 000 habitants, avec des dérogations | Cinq groupes obligatoires ; eau et assainissement par transfert volontaire |
| Communauté d'agglomération | 50 000 habitants autour d'une ville-centre de 15 000 | Mobilité, habitat, politique de la ville, eau, assainissement, eaux pluviales |
| Communauté urbaine | 250 000 habitants | Plan local d'urbanisme, voirie, équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire |
| Métropole | 400 000 habitants dans une aire de 650 000 | Bloc le plus large, plus des compétences reçues du département ou de la région par convention |
La communauté urbaine et la métropole ajoutent notamment le plan local d'urbanisme et la voirie au socle de l'agglomération ; la métropole peut en outre recevoir, par convention, des compétences du département ou de la région. La métropole de Lyon sort de ce schéma : depuis 2015, elle n'est plus un EPCI mais une collectivité territoriale à part entière, comme les autres collectivités à statut particulier de la Corse à Mayotte. Le détail catégorie par catégorie figure dans l'article pour comparer communauté d'agglomération et métropole.
Deux métropoles ont aussi une organisation propre. La métropole du Grand Paris, créée le 1er janvier 2016, regroupe Paris et les communes de la petite couronne ; ses compétences se partagent avec des établissements publics territoriaux qui exercent une partie des missions de proximité. La métropole d'Aix-Marseille-Provence fonctionne avec des conseils de territoire chargés de relayer le conseil métropolitain. Enfin, le pôle métropolitain, syndicat mixte institué par la loi de 2010, permet à plusieurs intercommunalités de conduire ensemble des actions d'intérêt métropolitain, par exemple en matière de transport ou de formation, sans fusionner.
Compétences supplémentaires : la fin des « optionnelles » en 2019
Jusqu'en 2019, les communautés de communes et d'agglomération devaient choisir un nombre minimal de compétences dites optionnelles dans une liste fixée par la loi. La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a supprimé cette catégorie. Les compétences exercées à ce titre ont été conservées comme compétences supplémentaires, jusqu'à ce qu'une restitution soit décidée par les communes et la communauté.
L'article L. 5214-16 énumère aujourd'hui des groupes que la communauté de communes « peut par ailleurs exercer » pour des actions d'intérêt communautaire : protection de l'environnement, logement et cadre de vie, politique de la ville, voirie, équipements culturels et sportifs, action sociale, maisons France services. Il faut compter aussi toutes les compétences que les communes choisissent librement de transférer : une école de musique, un centre de loisirs, une fourrière, un service public de transport scolaire. On parle encore couramment de compétences « facultatives » pour ces dernières, même si le mot a disparu du code.
Dans les faits, la liste des compétences supplémentaires dit beaucoup de la culture territoriale d'une communauté. Deux intercommunalités de même taille peuvent l'une gérer toutes les crèches et les piscines, l'autre se limiter au socle légal, selon le degré de confiance entre les communes et la capacité financière de la structure.
À côté des compétences proprement dites, la mutualisation partage les moyens sans transférer la mission. Un service commun peut ainsi instruire les autorisations d'urbanisme, gérer les ressources humaines, la formation des agents, les finances ou l'informatique pour la communauté et les communes qui le souhaitent, par accord conventionnel. Cette organisation technique ne change pas la répartition des compétences : la commune garde la décision, l'intercommunalité apporte des moyens, souvent depuis son siège.
L'intérêt communautaire, ligne de partage à l'intérieur d'une compétence
Pour plusieurs compétences, la loi ne transfère à la communauté que ce qui est « d'intérêt communautaire ». Cet intérêt est défini par le conseil communautaire, à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, au plus tard deux ans après le transfert. Il trace une ligne de partage à l'intérieur d'un même domaine, sans le couper en deux structures concurrentes.
Une communauté peut ainsi déclarer d'intérêt communautaire la piscine et les grands équipements sportifs, en laissant le terrain de football du village à la commune ; ou reprendre la voirie des axes intercommunaux, en laissant les rues du bourg au maire. L'intérêt communautaire se définit par des critères objectifs (taille de l'équipement, fréquentation, rôle structurant pour plusieurs communes) ou par une liste nominative. Une liste est plus lisible, mais elle doit être modifiée par une nouvelle délibération à chaque équipement créé ; des critères évitent ce travail, au prix de débats sur leur mise en œuvre.
Le délai compte : passé deux ans sans délibération, la communauté exerce l'intégralité de la compétence concernée. Laisser filer le calendrier revient donc à tout transférer, y compris les petits équipements que les communes pensaient garder.
Transférer une compétence, puis la restituer
Le transfert d'une compétence que la loi n'impose pas suit l'article L. 5211-17 du CGCT : délibérations concordantes du conseil communautaire et des conseils municipaux, à la majorité requise pour la création de l'EPCI, puis arrêté du préfet. Chaque conseil municipal dispose de trois mois à compter de la notification ; à défaut de délibération, sa décision est réputée favorable. Les biens nécessaires sont mis à disposition de la communauté, les agents suivent la compétence et, en fiscalité professionnelle unique (l'ancienne taxe professionnelle unique), le coût de la compétence est déduit de l'attribution de compensation versée à la commune.
La restitution, prévue par l'article L. 5211-17-1, suit le chemin inverse, avec une différence qui piège souvent les élus : le silence d'un conseil municipal pendant trois mois vaut cette fois décision défavorable. Une restitution se prépare donc avec la même rigueur qu'un transfert : sort des agents, des contrats en cours, des emprunts, des équipements construits entre-temps. Enfin, une fusion peut aussi redistribuer les rôles : une commune nouvelle issue de toute une communauté peut, sous conditions, exercer elle-même ces compétences.
Syndicat intercommunal ou communauté : deux formes de coopération
La coopération intercommunale ne se limite pas aux communautés. Le syndicat intercommunal, plus ancien, réunit des communes autour d'un service précis : un syndicat à vocation unique (SIVU) pour l'eau ou le ramassage scolaire, un syndicat à vocation multiple (SIVOM) pour plusieurs services. Le syndicat mixte associe en outre d'autres personnes publiques, comme un département ou une communauté. Ces syndicats intercommunaux n'ont pas de fiscalité propre : ils vivent des contributions de leurs membres ou des redevances du service public qu'ils gèrent. Le nombre de syndicats a nettement baissé depuis la loi NOTRe, qui a programmé la disparition de ceux dont les compétences étaient reprises par une communauté.
D'autres formes de partenariat se superposent aux communautés. Le pays, issu des lois de 1995 et 1999, regroupait plusieurs intercommunalités autour d'une charte de développement ; la loi MAPTAM a créé à sa place le pôle d'équilibre territorial et rural (PETR), un syndicat mixte qui porte un projet de territoire commun à plusieurs communautés rurales sans leur retirer de compétence.
Les communautés et les métropoles sont au contraire des EPCI à fiscalité propre. Leur périmètre doit être d'un seul tenant et sans enclave, et toute commune, sauf quelques îles composées d'une seule commune, appartient aujourd'hui à l'un d'eux. Leurs conseillers communautaires sont élus au suffrage universel direct, en même temps que le conseil municipal, par fléchage sur les listes des communes concernées. Quand une communauté reprend une compétence exercée jusque-là par un syndicat, elle peut s'y substituer à ses communes ou le dissoudre si son périmètre est entièrement inclus dans le sien.
Gouvernance et projet de territoire : qui décide des compétences
La gouvernance d'une intercommunalité repose sur le conseil communautaire, son président et un bureau, auxquels le conseil peut consentir une délégation pour les décisions courantes. Depuis la loi du 27 décembre 2019, le président doit inscrire, après chaque renouvellement général des conseils municipaux, un débat sur l'élaboration d'un pacte de gouvernance entre les communes et la communauté. Une conférence des maires réunit en outre tous les maires, sauf si le bureau les comprend déjà tous. Ces instances donnent une réponse aux petites communes rurales qui craignent de peser peu face à la ville-centre.
Le transfert d'une compétence s'accompagne souvent d'un transfert de pouvoir de police spéciale : en matière de déchets, d'assainissement ou d'accueil des gens du voyage, les pouvoirs du maire passent au président de l'EPCI, sauf opposition du maire dans les délais prévus par l'article L. 5211-9-2 du CGCT. Le pouvoir de police générale, lui, reste toujours au maire.
Au-delà des textes, la plupart des communautés rédigent un projet de territoire, parfois une charte, qui fixe les priorités du mandat : développement économique et emploi, transport, aménagement des centres-bourgs, maisons de santé, maisons France services pour les démarches administratives. Dans les territoires ruraux, ce document décide souvent des nouvelles compétences à transférer. Pour suivre ces évolutions, l'association Intercommunalités de France (ex-AdCF) publie chaque année des données sur l'organisation des communautés en France ; chaque nouvelle mandature est l'occasion de revoir les statuts et de redessiner le partage entre territoire communal et territoire communautaire.
GEMAPI, refus d'un transfert, reprise : les cas qui bloquent
La GEMAPI est-elle obligatoire dans toutes les intercommunalités ?
La gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations figure parmi les compétences de plein droit de toutes les catégories d'EPCI à fiscalité propre. L'EPCI peut, s'il le décide, instituer une taxe affectée à cette compétence, dont le produit est plafonné par la loi, et en confier l'exercice à un syndicat mixte de bassin.
Une commune peut-elle refuser un transfert voté par les autres ?
Un transfert voté à la majorité qualifiée s'impose à toutes les communes membres, y compris à celles qui ont voté contre. Le plan local d'urbanisme obéit à une règle différente, celle de la minorité de blocage.
Que se passe-t-il si l'intérêt communautaire n'est jamais défini ?
Passé le délai de deux ans après le transfert, la communauté exerce l'intégralité de la compétence concernée. Laisser filer le délai revient donc à tout transférer.
Une commune peut-elle reprendre seule une compétence transférée ?
Aucune commune ne reprend seule une compétence transférée. Toute restitution passe par des délibérations concordantes du conseil communautaire et des conseils municipaux, votées à la majorité qualifiée, puis par un arrêté du préfet.
