Le budget d'une collectivité locale se divise en deux sections : le fonctionnement, qui porte les dépenses courantes de l'année, et l'investissement, qui porte ce qui enrichit durablement son patrimoine. La règle d'or interdit de financer les premières par l'emprunt.
Deux sections, deux logiques
La section de fonctionnement retrace tout ce qui revient chaque année : salaires des agents, énergie, fournitures, entretien courant des bâtiments et de la voirie, subventions aux associations, participation aux syndicats intercommunaux, intérêts de la dette. Ses recettes sont elles aussi récurrentes : impôts locaux, dotations de l'État, produits des services comme la cantine ou la location de salles.
La section d'investissement retrace les opérations qui modifient le patrimoine de la collectivité : construction d'une école, réfection complète d'une route, achat d'un terrain, d'un tracteur ou de matériel informatique. Elle porte aussi le remboursement du capital des emprunts. Ses recettes sont l'emprunt, les subventions d'équipement, le fonds de compensation pour la TVA, certaines taxes d'urbanisme et, surtout, l'autofinancement dégagé par la section de fonctionnement.
| Section de fonctionnement | Section d'investissement | |
|---|---|---|
| Nature | Dépenses et recettes qui reviennent chaque année | Opérations qui modifient le patrimoine |
| Exemples de dépenses | Salaires, chauffage, entretien, intérêts de la dette | Travaux neufs, acquisitions, remboursement du capital |
| Recettes principales | Impôts, dotations, produits des services | Autofinancement, subventions, emprunt |
| Emprunt possible ? | Non | Oui |
La frontière n'est pas toujours évidente. Repeindre une classe relève en principe de l'entretien, donc du fonctionnement ; refaire entièrement l'isolation et le chauffage de l'école relève de l'investissement, car l'opération prolonge la durée de vie du bâtiment ou en augmente la valeur. Les instructions comptables fixent des critères, et le comptable public vérifie l'imputation.
Qu'est-ce que l'équilibre réel ?
L'article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales pose trois conditions cumulatives. Chaque section doit être votée en équilibre. Les recettes et les dépenses doivent être évaluées de façon sincère : inscrire une subvention qu'on sait incertaine ou sous-estimer la masse salariale pour afficher un budget équilibré fausse cet équilibre. Enfin, le remboursement du capital des emprunts de l'année doit être couvert par des ressources propres, sans recours à un nouvel emprunt.
La troisième condition est la plus exigeante. Elle signifie qu'une collectivité ne peut pas emprunter pour rembourser ses emprunts, ce qui l'empêcherait de rouler sa dette indéfiniment. Le remboursement du capital doit être financé par l'autofinancement et les autres recettes propres d'investissement.
Un budget voté en déséquilibre est signalé par le préfet à la chambre régionale des comptes, qui propose des mesures de redressement. Si la collectivité ne les adopte pas, le préfet règle le budget. Ce mécanisme s'inscrit dans le calendrier budgétaire d'une commune, entre le vote du budget et l'arrêté des comptes.
Pourquoi l'emprunt ne peut financer que l'investissement
L'article L. 2331-8 du CGCT range le produit des emprunts parmi les recettes de la section d'investissement. Les services de l'État le résument sans détour : l'emprunt ne doit en aucun cas combler un déficit de la section de fonctionnement.
La logique est une logique d'équité entre générations. Une salle des fêtes servira trente ou quarante ans : il est cohérent que les habitants qui en profiteront participent à son financement à travers le remboursement de l'emprunt. Les salaires de cette année, en revanche, ne laissent rien aux contribuables de demain ; les faire payer par la dette reviendrait à leur transmettre une charge sans contrepartie.
Deux confusions reviennent souvent. La ligne de trésorerie, qui permet de faire face à un décalage entre encaissements et paiements dans l'année, n'est pas une recette budgétaire et ne sert pas à équilibrer le budget. Les intérêts d'un emprunt, eux, sont des dépenses de fonctionnement : seul le capital remboursé figure en investissement. La décision d'emprunter appartient au conseil, qui peut la déléguer au maire en encadrant les caractéristiques des contrats, comme le rappelle la page des services de l'État sur les principes du recours à l'emprunt.
L'autofinancement, le pont entre les deux sections
Une section de fonctionnement bien gérée dégage un excédent : les recettes courantes dépassent les dépenses courantes. Cet excédent est transféré à la section d'investissement de deux façons. Le virement à la section d'investissement est une décision budgétaire votée par le conseil. Les dotations aux amortissements constatent la dépréciation des biens : elles sont une dépense de fonctionnement et une recette d'investissement du même montant, ce qui oblige la collectivité à mettre de côté chaque année de quoi renouveler ses équipements.
Une commune rurale de 400 habitants qui dégage chaque année un petit excédent peut ainsi financer sans emprunt une partie de la réfection de sa mairie, en complétant par une subvention de l'État ou du département. Une commune qui ne dégage aucun excédent ne peut investir qu'avec des subventions et de l'emprunt, et chaque nouvel emprunt alourdit les intérêts, donc le fonctionnement des années suivantes.
Épargne brute, épargne nette : les deux chiffres à lire
L'épargne brute, aussi appelée capacité d'autofinancement brute, est la différence entre les recettes réelles et les dépenses réelles de fonctionnement. Elle mesure ce que la collectivité dégage de son activité courante, avant de rembourser sa dette.
L'épargne nette s'obtient en retirant de l'épargne brute le remboursement du capital de la dette. C'est ce qui reste réellement pour investir. Une épargne nette négative est un signal d'alerte : la collectivité rembourse sa dette en puisant dans ses réserves ou dans ses recettes d'investissement, ce qui ne peut pas durer.
Ces deux soldes se lisent dans les comptes de l'exercice. Leur évolution sur plusieurs années dit davantage que leur niveau une année donnée : une épargne brute qui s'érode parce que les dépenses de personnel ou d'énergie progressent plus vite que les impôts et les dotations versées par l'État annonce des arbitrages difficiles.
La capacité de désendettement, un ratio en années
La capacité de désendettement rapporte l'encours de la dette à l'épargne brute. Elle répond à une question simple : combien d'années faudrait-il pour rembourser toute la dette si la collectivité y consacrait la totalité de son épargne brute ?
La loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 avait fixé, dans son article 29, des plafonds nationaux de référence : douze ans pour les communes et les intercommunalités à fiscalité propre, dix ans pour les départements, neuf ans pour les régions. Ces repères restent souvent cités dans les analyses financières, mais ils ne constituent pas une interdiction d'emprunter.
Le ratio a ses limites. Une épargne brute ponctuellement basse, à cause d'une dépense exceptionnelle, fait bondir le ratio sans que la dette ait changé. À l'inverse, une commune peu endettée mais sans épargne a une capacité de désendettement difficile à interpréter. Le ratio se lit avec l'épargne nette et le profil de remboursement de la dette. Ces indicateurs complètent la lecture des ressources et des dépenses des collectivités, en particulier le poids de la taxe foncière dans leurs recettes courantes.
