Communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles sont les quatre catégories d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Elles se distinguent par leur taille, l'étendue des compétences transférées et leur régime fiscal.
- Plus la catégorie est peuplée, plus la liste des compétences imposées par la loi s'allonge.
- La fiscalité professionnelle unique est obligatoire partout, sauf dans les communautés de communes, qui peuvent la choisir.
- Les seuils de population s'apprécient à la création : une communauté qui passe sous le seuil ne change pas automatiquement de catégorie.
Ce que les quatre catégories ont en commun
Toutes regroupent des communes d'un seul tenant et sans enclave, autour d'un projet commun. Toutes sont gouvernées par un conseil communautaire dont les membres sont élus en même temps que les conseillers municipaux, selon les règles du mode de désignation des conseillers communautaires. Toutes votent leurs propres impôts, ce qui les distingue des syndicats intercommunaux, financés par les contributions de leurs membres.
Toutes obéissent enfin au principe de spécialité : elles n'agissent que dans les compétences que la loi ou leurs statuts leur confient. La différence entre catégories tient donc surtout à la longueur de cette liste et à la façon dont l'argent circule entre la communauté et ses communes.
Les seuils de population, catégorie par catégorie
Communauté de communes
Le code général des collectivités territoriales (CGCT) ne fixe pas de seuil propre à la catégorie. Mais depuis la loi n° 2015-991 du 7 août 2015, dite loi NOTRe (voir les apports de cette réforme), l'article L. 5210-1-1 fixe au schéma départemental de coopération intercommunale l'objectif d'EPCI à fiscalité propre d'au moins 15 000 habitants. Ce seuil peut être abaissé, sans descendre sous 5 000 habitants, pour les territoires peu denses, les zones de montagne ou les îles.
Communauté d'agglomération
L'article L. 5216-1 exige, à la création, un ensemble de plus de 50 000 habitants autour d'une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants. Des exceptions existent, notamment lorsque la communauté comprend le chef-lieu du département : le seuil de 50 000 habitants est alors ramené à 30 000.
Communauté urbaine et métropole
La communauté urbaine suppose plus de 250 000 habitants à la date de sa création (article L. 5215-1). La métropole, créée par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM), concerne les ensembles de plus de 400 000 habitants ; l'article L. 5217-1, modifié en 2017, ouvre aussi le statut à d'autres ensembles, en particulier autour d'un chef-lieu de région ou d'un centre de zone d'emploi, dans des conditions précises. La population prise en compte est la population municipale authentifiée par le dernier décret publié.
Le tableau comparatif
| Catégorie | Seuil de population | Compétences imposées (exemples) | Fiscalité | Texte |
|---|---|---|---|---|
| Communauté de communes | Pas de seuil propre ; objectif de 15 000 hab. (5 000 au minimum par dérogation) | Aménagement de l'espace, développement économique, GEMAPI, gens du voyage, déchets | Additionnelle, ou unique sur option | L. 5214-1 et s. |
| Communauté d'agglomération | Plus de 50 000 hab. autour d'une ville de plus de 15 000 (exceptions) | Les précédentes, plus habitat, politique de la ville, mobilité, eau, assainissement, eaux pluviales | Unique obligatoire | L. 5216-1 et s. |
| Communauté urbaine | Plus de 250 000 hab. à la création | S'y ajoutent notamment le PLU, la voirie et la signalisation, les cimetières | Unique obligatoire pour les communautés créées depuis 1999 | L. 5215-1 et s. |
| Métropole | Plus de 400 000 hab., ou autres critères de l'article L. 5217-1 | La liste la plus longue, avec des compétences reçues du département ou de la région par convention | Unique obligatoire | L. 5217-1 et s. |
Des compétences de plus en plus étendues
La communauté de communes exerce un socle défini à l'article L. 5214-16 : aménagement de l'espace, développement économique et zones d'activité, gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI), aires d'accueil des gens du voyage, collecte et traitement des déchets ménagers. Depuis la loi n° 2025-327 du 11 avril 2025, l'eau et l'assainissement n'y sont plus imposés : ils ne relèvent de la communauté que si les communes les lui ont transférés.
La communauté d'agglomération ajoute l'équilibre social de l'habitat, la politique de la ville, l'organisation de la mobilité et, sans dérogation possible, l'eau, l'assainissement des eaux usées et la gestion des eaux pluviales urbaines (article L. 5216-5). La communauté urbaine prend en outre le document de planification de l'urbanisme et la voirie. La métropole va plus loin encore et peut exercer, par convention, une partie des attributions du département, comme l'action sociale ou les routes.
Au-delà de ce socle, chaque communauté peut recevoir d'autres compétences que ses communes décident de lui transférer : une piscine, une crèche, un conservatoire. Deux communautés de même catégorie peuvent donc avoir des périmètres d'action très différents : la lecture des statuts, publiés par la préfecture, reste le seul moyen de savoir qui fait quoi sur un territoire donné.
Fiscalité additionnelle ou unique : ce qui change pour les communes
En fiscalité additionnelle, la communauté vote ses propres taux, qui s'ajoutent à ceux des communes sur les mêmes impôts. En fiscalité professionnelle unique, la communauté perçoit à la place des communes l'ensemble de la fiscalité économique, avec un taux de cotisation foncière des entreprises identique sur tout le territoire. Les communes reçoivent en contrepartie une attribution de compensation, calculée à partir de ce qu'elles percevaient, diminuée du coût des compétences transférées.
Le choix a des conséquences concrètes : une entreprise qui hésite entre deux communes voisines ne peut plus faire jouer la concurrence fiscale, et la croissance des recettes économiques profite à la communauté, pas à la commune qui accueille la zone d'activité. Ces mécanismes relèvent de la fiscalité locale au sens large.
Les métropoles à part
Trois cas échappent au droit commun. La métropole de Lyon n'est pas un EPCI mais une collectivité territoriale à statut particulier, qui exerce sur son territoire les compétences d'un département et d'une métropole. La métropole du Grand Paris et la métropole d'Aix-Marseille-Provence restent des EPCI, mais obéissent à des règles d'organisation et de compétences qui leur sont propres, fixées par des chapitres distincts du CGCT. Ces trois ensembles se comparent mal aux autres métropoles, et plus encore aux communautés de communes rurales.
Changer de catégorie
Une communauté de communes qui a grandi par fusion peut remplir les conditions d'une communauté d'agglomération. La transformation suppose des délibérations concordantes et, surtout, la prise des compétences de la nouvelle catégorie. Exemple : une communauté de communes de 60 000 habitants autour d'une ville de 20 000 habitants, qui n'exerce ni l'eau ni l'assainissement. Devenir agglomération l'obligerait à reprendre ces deux services dans toutes ses communes et à passer en fiscalité professionnelle unique. L'intérêt financier se calcule donc au cas par cas, avant de s'engager. Pour situer ces choix dans l'ensemble du paysage local, voir la rubrique communes et EPCI.
