Commune nouvelle : la procédure de fusion étape par étape

Commune nouvelle, fusion de communes voisines, création : la commune nouvelle est créée par arrêté, avec un seul conseil municipal de la commune et une commune déléguée sur le territoire de chaque commune. La loi de 2010 fixe la modalité de création d'une commune nouvelle.

D'où vient la commune nouvelle ?

La commune nouvelle est née de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Elle a remplacé le dispositif de la loi Marcellin du 16 juillet 1971, qui proposait deux formules : la fusion simple, où les anciennes communes disparaissaient purement et simplement, et la fusion-association, où elles devenaient des communes associées avec un maire délégué. La loi Marcellin devait réduire le nombre de communes en France, qui reste le plus élevé d'Europe. Le résultat a été modeste : quelques centaines de fusions, et plusieurs ont été défaites dans les années suivantes, à la demande des habitants des anciennes communes associées.

Le législateur de 2010 a tiré deux leçons de cet historique des fusions. D'abord, l'initiative doit venir du terrain, des conseils municipaux eux-mêmes, plutôt que d'un schéma départemental imposé. Ensuite, l'identité des villages doit survivre à la fusion communale, d'où la création des communes déléguées. Les premières années ont pourtant été timides, faute d'incitation financière suffisante.

La dynamique de fusion a vraiment démarré avec la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, qui a assoupli la composition du conseil municipal de transition et garanti pendant trois ans les dotations aux communes nouvelles créées dans un délai donné. La vague de fusions des 1er janvier 2016 et 2017 date de là. La loi n° 2019-809 du 1er août 2019 visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires a ensuite ajouté la commune-communauté et précisé le sort des communes déléguées.

Le cadre continue d'évoluer. Une proposition de loi visant à faciliter la création et le fonctionnement des communes nouvelles a été adoptée par le Sénat le 5 février 2026. En septembre 2026, elle n'avait pas achevé son examen à l'Assemblée nationale : les règles décrites ici sont celles de la version en vigueur du code général des collectivités territoriales (CGCT), aux articles L. 2113-1 et suivants.

Qu'est-ce qu'une commune nouvelle, juridiquement ?

Une commune nouvelle est une commune à part entière : elle a le statut de commune de droit commun, avec un conseil municipal, un maire, des adjoints, un budget unique et l'ensemble des compétences que le code reconnaît à toute commune. Rien dans son nom juridique ne la distingue d'une autre commune ; le terme désigne seulement son mode de création, par regroupement de communes contiguës.

En guise de définition, une commune nouvelle est donc une commune créée par la fusion de plusieurs communes, sous le régime du code général des collectivités territoriales dans sa version en vigueur. Les acteurs du projet sont les élus des communes fondatrices, le préfet, l'établissement public de coopération intercommunale auquel elles appartiennent et, le cas échéant, les électeurs. L'Association des maires de France (AMF) accompagne de nombreux projets de commune nouvelle par des guides, des modèles de délibération et des retours d'expérience d'élus ruraux, utiles pour préparer une commune nouvelle dans de bonnes conditions. Chaque commune nouvelle reçoit un code commune propre dans la géographie administrative de l'INSEE, et les anciens codes sont conservés dans l'historique pour les études statistiques.

L'article L. 2113-5 du CGCT organise la succession. La commune nouvelle est substituée aux anciennes communes pour toutes leurs délibérations et tous leurs actes, ainsi que dans les syndicats dont elles étaient membres. Elle vient en lieu et place des anciennes communes dans les contrats en cours, qui se poursuivent jusqu'à leur échéance sauf accord contraire des parties. Les biens, droits et obligations des anciennes communes lui sont transférés : bâtiments, voirie, emprunts, marchés publics, conventions avec l'État ou le département.

Le personnel suit. Les agents des anciennes communes relèvent de plein droit de la commune issue de la fusion, dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs. Pour la fonction publique territoriale, cela veut dire que personne ne perd son grade ni son ancienneté ; l'harmonisation du régime indemnitaire, en revanche, demande une délibération et un dialogue avec les représentants du personnel, car les anciennes communes n'avaient pas toujours les mêmes primes.

Le territoire de la commune nouvelle est la réunion des territoires des anciennes communes. Il doit être d'un seul tenant : la loi exige des communes contiguës, ce qui exclut de fusionner deux villages séparés par une troisième commune qui ne participe pas au projet.

Qui peut lancer la procédure de fusion ?

La procédure de fusion peut être lancée par quatre auteurs différents, que l'article L. 2113-2 du CGCT énumère. Le choix de la porte d'entrée n'est pas neutre : il décide si les habitants seront consultés ou non, et donc du risque qu'un seul village fasse échouer le projet.

• Tous les conseils municipaux des communes concernées, par des délibérations concordantes.
• Au moins deux tiers des conseils municipaux des communes membres d'un même établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, représentant plus des deux tiers de la population de cet EPCI.
• Le conseil communautaire d'un EPCI à fiscalité propre, pour fusionner toutes ses communes membres.
• Le préfet, de sa propre initiative.

La première voie est de loin la plus utilisée. Deux, trois ou quatre villages voisins qui partagent déjà une école, un syndicat d'eau ou un secrétariat de mairie décident ensemble, chacun par un vote de son conseil municipal. Les délibérations concordantes doivent porter sur les mêmes points : le périmètre, le nom proposé, le maintien ou non des communes déléguées, la composition du conseil de transition et, souvent, la date de création.

Quel calendrier prévoir pour la création d'une commune nouvelle ?

La création d'une commune nouvelle prend rarement moins d'une année entre les premières discussions et l'arrêté, et souvent davantage. Les élus commencent par des réunions de travail communes, un état des lieux des budgets, des taux d'imposition, des emprunts et du personnel, puis une charte de la commune nouvelle qui fixe les engagements politiques (maintien des services de proximité, place des communes déléguées, projets prioritaires). Cette charte n'a pas de valeur juridique contraignante, mais elle sert de référence lors des débats ultérieurs.

La date de naissance la plus fréquente est le 1er janvier. Elle simplifie la comptabilité, puisque les anciennes communes clôturent leur dernier exercice au 31 décembre, et elle s'aligne sur les règles des dotations de l'État, calculées par année. Pour une création au 1er janvier, les délibérations concordantes sont en pratique votées au cours du printemps ou de l'été précédent, afin de laisser au préfet le temps de prendre l'arrêté.

Quand les habitants sont-ils consultés ?

Les habitants sont consultés seulement quand tous les conseils municipaux ne sont pas d'accord. Si chaque conseil a voté la fusion, aucune consultation n'est obligatoire, même si rien n'interdit aux élus d'organiser une réunion publique ou une consultation locale non décisionnelle.

Dans les autres cas, les électeurs inscrits sur les listes électorales municipales sont appelés aux urnes. L'article L. 2113-3 du CGCT pose deux conditions cumulatives. La participation doit dépasser la moitié des électeurs inscrits. Et le projet doit recueillir, dans chacune des communes concernées, la majorité absolue des suffrages exprimés, représentant au moins le quart des électeurs inscrits.

La règle du « dans chacune des communes » est décisive : un village hostile suffit à bloquer l'ensemble, même si le oui l'emporte largement au total. C'est la principale raison pour laquelle la quasi-totalité des fusions passent par la voie des délibérations concordantes, qui évite le vote populaire.

La loi impose aussi une information préalable. Pendant le mois qui précède la consultation, un rapport financier présentant les taux d'imposition, l'évolution des dépenses, de la dette et des effectifs de toutes les communes concernées est affiché en mairie et mis en ligne sur le site internet de chaque commune quand il existe. Ce document permet à l'électeur de comparer les situations avant de voter, ce qui pèse lorsque l'une des communes est nettement plus endettée que ses voisines.

Le nom, l'arrêté et la publication

Le nom de la commune nouvelle est souvent le sujet le plus disputé du projet, bien plus que le budget. Les délibérations concordantes proposent un nom ; à défaut, le préfet en soumet un aux conseils municipaux, qui disposent d'un mois pour donner leur avis. L'arrêté de création fixe ensuite le nom, le chef-lieu et la date de naissance de la commune nouvelle (article L. 2113-6).

Plusieurs formules se rencontrent. La reprise de l'appellation de la commune la plus peuplée rassure les habitants du bourg mais froisse les autres. Les appellations composées, qui accolent deux toponymes, posent vite des problèmes de longueur sur les panneaux et les adresses. Les noms géographiques, tirés d'une rivière, d'un plateau ou d'un massif, ménagent les susceptibilités. L'appellation retenue doit pouvoir figurer dans le code officiel géographique de l'INSEE et ne pas prêter à confusion avec une autre commune du département. Une commune nouvelle qui choisit un toponyme déjà porté ailleurs en France crée des erreurs d'acheminement du courrier et de géolocalisation pendant des années.

L'arrêté préfectoral est publié au recueil des actes administratifs de la préfecture, ce qui le rend opposable. C'est à partir de cet acte que les services de l'État, l'INSEE, La Poste et les administrations fiscales mettent à jour leurs fichiers. Un recours contre l'arrêté reste possible devant le tribunal administratif dans le délai de droit commun, notamment si une condition de procédure n'a pas été respectée.

Le chef-lieu, c'est-à-dire la commune où siège la mairie principale, est fixé par l'arrêté. Les anciennes mairies deviennent, le cas échéant, des annexes de la mairie, qui continuent d'accueillir le public pour l'état civil et certaines démarches de proximité.

Communes déléguées : ce qui survit des anciennes communes

Les communes déléguées sont la réponse de la loi à la crainte de voir disparaître l'identité des villages. Sauf si les délibérations concordantes l'ont exclu, l'article L. 2113-10 du CGCT institue une commune déléguée par ancienne commune, avec le nom et les limites territoriales de celle-ci. Ce n'est pas une collectivité : elle n'a ni personnalité juridique, ni budget autonome, ni pouvoir de lever l'impôt. C'est une circonscription au sein de la commune nouvelle.

Le maire délégué et l'annexe de mairie

Le maire délégué est élu par le conseil municipal de la commune nouvelle parmi ses membres. Il est officier d'état civil et officier de police judiciaire dans sa circonscription (articles L. 2113-12-2 et L. 2113-13). Il peut recevoir des délégations du maire de la commune nouvelle, par exemple pour les autorisations de voirie ou la gestion d'un équipement local. Chaque circonscription dispose d'une annexe de la mairie où sont établis les actes d'état civil concernant ses habitants (article L. 2113-11).

Ce rôle ne se confond pas avec celui de maire de plein exercice, avec ses pouvoirs propres de police : le maire délégué ne décide pas du budget et ne signe pas les marchés de la commune nouvelle. Dans les petites fusions, la fonction est souvent confiée à l'ancien maire, ce qui assure une transition en douceur.

Le conseil de la commune déléguée

Le conseil municipal peut créer, à la majorité des deux tiers de ses membres, un conseil de la commune déléguée, composé du maire délégué et de conseillers communaux désignés parmi les conseillers municipaux. Ce conseil donne des avis sur les affaires qui concernent son territoire : équipements de proximité, subventions aux associations locales, aménagements de voirie. Il peut recevoir une dotation de fonctionnement inscrite au budget de la commune nouvelle, mais il n'en est pas le gestionnaire autonome.

Supprimer une commune déléguée

Le conseil municipal peut décider plus tard de supprimer une commune déléguée, sous réserve de l'accord de son maire délégué et, le cas échéant, de son conseil. Beaucoup de communes nouvelles le font quelques années après la fusion, quand les habitants se sont habitués à la nouvelle organisation. Le faire trop tôt alimente le sentiment de dépossession dans les plus petits villages ; le faire jamais peut figer des circonscriptions qui ne correspondent plus à rien.

Comment fonctionne une commune nouvelle au quotidien ?

Le fonctionnement des communes nouvelles se distingue surtout pendant la période de transition, entre la création et le premier renouvellement général des conseils municipaux. Ensuite, la commune nouvelle vit comme toute commune, avec quelques particularités liées aux communes déléguées.

Le conseil municipal de transition

Jusqu'au premier renouvellement, le conseil municipal de la commune nouvelle peut réunir l'ensemble des conseillers des anciennes communes, si toutes l'ont décidé. À défaut, le préfet répartit les sièges entre les anciennes communes à la représentation proportionnelle au plus fort reste des populations, sur la base d'un effectif de référence de 69 membres, les maires et adjoints en place en faisant partie (article L. 2113-7). Au premier renouvellement, le conseil compte le nombre de membres de la strate démographique immédiatement supérieure à celle de la commune nouvelle (article L. 2113-8).

Un exemple fixe les ordres de grandeur. Trois villages de 300, 400 et 500 habitants fusionnent. Pendant la transition, leurs conseils de 11, 11 et 15 membres peuvent siéger ensemble, soit 37 élus. La commune nouvelle compte 1 200 habitants, ce qui correspond à 15 conseillers dans le tableau de l'article L. 2121-2 ; au premier renouvellement, elle en élira 19, effectif de la strate suivante. Passer certains seuils de population modifie aussi le mode de scrutin et les règles de séance : délai de convocation, règlement intérieur, droits de l'opposition, que résume le déroulé d'une séance de conseil municipal.

Les services de la commune et les agents

La gestion de la commune change d'échelle. Un secrétariat de mairie à temps plein remplace souvent plusieurs postes à temps partiel, avec des agents qui peuvent se spécialiser (urbanisme, état civil, comptabilité). Les services de la commune restent fréquemment répartis entre les annexes, pour garder un guichet de proximité dans chaque village. Le matériel technique est mutualisé, ce qui libère des moyens pour l'entretien de la voirie et des bâtiments.

La première année est la plus chargée : fusion des fichiers d'état civil et des listes électorales, unification du plan d'adressage quand plusieurs rues portent le même nom dans la commune nouvelle, nouveau logo, nouveaux contrats d'assurance. Le changement d'adresse touche les habitants dont la rue est renommée, et les entreprises installées sur le territoire doivent mettre à jour leurs documents.

Impôts, tarifs et dotations : ce que la fusion change

La fusion de communes met ensemble des collectivités qui n'avaient pas les mêmes taux d'imposition. L'article 1638 du code général des impôts permet d'appliquer, pendant une période transitoire, des taux différents selon le territoire des anciennes communes, les écarts étant réduits chaque année par parts égales, dans la limite de douze ans. La décision est prise par le conseil municipal de la commune nouvelle ou, avant la création, par des délibérations concordantes des communes.

Pour un propriétaire, l'effet se lit sur l'avis de taxe foncière : le taux communal converge progressivement vers le taux unique de la commune nouvelle. Les habitants de l'ancienne commune la moins imposée voient leur taux monter, ceux de la plus imposée le voient baisser. Le lissage étale cet effet, il ne le supprime pas.

Les tarifs des services (cantine, garderie, eau quand la compétence est communale, location de salles, cimetière) ne s'harmonisent pas tout seuls. Ils relèvent de délibérations à prévoir dès la première année, et c'est souvent là que la fusion devient concrète pour les familles.

Côté recettes de l'État, les articles L. 2113-20 et suivants prévoient un régime propre de la dotation globale de fonctionnement et de ses composantes pour la commune nouvelle, avec des dispositifs de garantie et d'amorçage réservés aux communes nouvelles de moins de 150 000 habitants. Leurs conditions et leur durée dépendent de la date de création et ont été modifiées par plusieurs lois de finances : la simulation se demande à la préfecture, sur la base du droit applicable l'année de la fusion.

Et l'intercommunalité ?

Quand toutes les communes fusionnées appartenaient à la même communauté, la commune nouvelle y reste membre de plein droit. Quand elles venaient de plusieurs EPCI à fiscalité propre, un choix de rattachement doit être fait : les délibérations concordantes indiquent la communauté souhaitée, et le préfet tranche après avis des organes délibérants concernés, en tenant compte de la cohérence du périmètre.

Depuis la loi n° 2019-809 du 1er août 2019, une commune nouvelle issue de la fusion de toutes les communes d'une ou plusieurs intercommunalités peut, sous conditions et avec l'accord du préfet, ne rejoindre aucun autre EPCI à fiscalité propre. C'est la commune-communauté, qui exerce alors elle-même les compétences obligatoires d'une communauté de communes, comme la collecte des déchets ou le développement économique. Le cas reste rare et concerne surtout des territoires où l'intercommunalité regroupait déjà peu de communes.

La fusion change aussi le poids de la commune dans le conseil communautaire. Les sièges sont recalculés en fonction de la population de la commune nouvelle, et le nombre de conseillers communautaires peut être inférieur à la somme de ceux des anciennes communes. Certains petits villages perdent ainsi leur représentant direct à l'intercommunalité.

Peut-on défusionner une commune nouvelle ?

Défusionner une commune nouvelle n'est pas prévu par une procédure propre. La loi de 2010 a volontairement écarté le mécanisme de défusion qui existait pour les communes associées de la loi Marcellin. Une fois l'arrêté publié, les anciennes communes n'existent plus comme collectivités : une simple délibération ne peut pas les faire renaître.

Reste le régime général de modification des limites territoriales, aux articles L. 2112-2 et suivants du CGCT. Une partie du territoire de la commune nouvelle peut, après enquête publique ordonnée par le préfet, être érigée en commune distincte ou rattachée à une commune voisine. La procédure est lourde, suppose l'avis du conseil municipal et ne se décide pas sur la seule demande des habitants d'une commune déléguée. Quelques demandes ont été portées devant les préfets depuis la vague de fusions de 2016 et 2017 ; elles ont rarement abouti.

Cette quasi-irréversibilité explique pourquoi la phase de préparation compte autant. Tout ce qui fâche plus tard (nom, fiscalité, sort de l'école, place des communes déléguées) doit être discuté avant le vote, pas après.

Avantages et risques, sans langue de bois

Les avantages des communes nouvelles tiennent d'abord à la mutualisation. Un secrétariat de mairie qualifié, du matériel partagé et une capacité d'investissement plus large permettent de rénover une école ou une salle des fêtes qu'aucun des villages ne pouvait financer seul. Une seule équipe municipale négocie avec la communauté, le département ou les services de l'État, là où plusieurs maires devaient s'accorder à chaque dossier. La commune nouvelle pèse davantage dans les appels à projets et dans les discussions sur l'aménagement du territoire.

La fusion règle aussi un problème de vivier électoral. Dans beaucoup de petites communes, trouver une liste complète aux élections municipales devient difficile ; une commune nouvelle de plus grande taille mobilise plus de candidats et répartit mieux la charge des mandats.

Les risques sont connus. Le sentiment de dépossession dans les plus petits villages est réel, surtout si la commune déléguée est supprimée trop vite ou si l'annexe de mairie ferme. L'harmonisation fiscale fait des gagnants et des perdants. Les obligations augmentent avec la taille : seuils de population, règles d'urbanisme, obligations de logement social dans certains territoires. Et la fusion ne corrige pas une mauvaise entente : les projets de fusion qui réussissent sont ceux où les élus travaillaient déjà ensemble, souvent depuis des années au sein d'un syndicat ou d'un regroupement pédagogique.

Une commune nouvelle réussie se reconnaît enfin à la qualité du service rendu : guichet ouvert plus longtemps, état civil traité sans délai, projets d'équipement menés à terme. Une commune nouvelle subie se reconnaît aux conflits entre anciens villages qui ressurgissent à chaque budget. La précision du projet, en amont, fait la différence entre les deux.

La fusion n'est pas la seule forme de coopération possible. Pour la comparer aux autres, et notamment à l'intercommunalité qui laisse chaque commune exister, voir le panorama des coopérations entre communes et intercommunalités.

Où trouver la liste des communes nouvelles et les projets en cours ?

La liste des communes nouvelles se consulte à deux endroits officiels. L'INSEE tient le code officiel géographique, mis à jour chaque 1er janvier, qui recense les communes en vigueur et l'historique des fusions avec la date de chaque événement. Le site collectivites-locales.gouv.fr, de la direction générale des collectivités locales, publie un état des communes nouvelles créées depuis 2015, avec le nombre de communes qu'elles regroupent et leur population.

Les communes nouvelles en France se comptent par centaines depuis la vague de 2016 et 2017, et elles ont fait reculer le nombre de communes sous la barre des 35 000. Les créations se concentrent dans certaines régions, en particulier en Normandie, dans les Pays de la Loire et en Bretagne, où les élus ont pris l'habitude de travailler ensemble ; d'autres départements n'en comptent presque aucune.

Pour les projets de communes nouvelles en cours, la source la plus sûre reste locale. Une commune nouvelle en projet au 1er janvier suivant apparaît d'abord dans les délibérations votées entre février et l'été, puis dans l'arrêté du préfet ; une commune nouvelle déjà créée figure sur le site de la préfecture, qui publie l'arrêté en PDF avec le périmètre et la date d'effet. Les délibérations des conseils municipaux sont publiées sur le site des communes et affichées en mairie ; l'arrêté de création paraît au recueil des actes administratifs de la préfecture. La presse régionale suit de près ces projets de fusion, car ils suscitent souvent des débats publics avant le vote.

Fusion en commune nouvelle : les cas concrets qui reviennent en mairie

Faut-il l'accord de tous les habitants pour créer une commune nouvelle ?

L'accord des habitants n'est pas requis quand tous les conseils municipaux votent la fusion. Une consultation n'est obligatoire que si au moins un conseil s'y oppose, et le projet doit alors obtenir la majorité dans chacune des communes concernées.

L'adresse postale change-t-elle après la fusion ?

L'adresse change pour mentionner le nom de la commune nouvelle, mais le nom de l'ancienne commune peut rester dans l'adresse comme lieu-dit ou commune déléguée. La Poste conserve en général les codes postaux existants ; une rue renommée pour éviter un doublon impose en revanche une mise à jour.

Que deviennent les dettes des anciennes communes ?

Les emprunts des anciennes communes sont repris par la commune nouvelle, qui en assume le remboursement sur son budget unique. Le rapport financier diffusé avant une consultation, ou l'état des lieux préparé par les élus, permet de connaître cette dette avant de voter.

Une commune peut-elle rejoindre une commune nouvelle déjà créée ?

Une commune voisine peut rejoindre une commune nouvelle existante par une extension de son périmètre, selon la même procédure de création : délibérations concordantes, ou consultation à défaut d'accord. L'arrêté préfectoral fixe alors le nouveau périmètre et, le cas échéant, crée une commune déléguée supplémentaire.