Droit de préemption urbain : quand la commune achète avant vous

Le droit de préemption urbain (DPU) est la faculté, pour une commune ou une intercommunalité, d'acheter en priorité un bien mis en vente dans certaines zones, à la place de l'acquéreur trouvé par le vendeur. Il ne peut servir qu'à mener une action ou une opération d'aménagement d'intérêt général.

Où s'applique le droit de préemption urbain ?

Le DPU n'existe pas partout : il doit avoir été institué par délibération. Selon l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme, une commune dotée d'un plan local d'urbanisme peut l'instituer sur tout ou partie de ses zones urbaines et à urbaniser, les zones U et AU définies par le PLU. Une commune dotée d'une carte communale approuvée peut aussi en créer un, dans des périmètres délimités en vue d'un équipement ou d'une opération d'aménagement. Quand l'intercommunalité est compétente en matière de PLU, elle devient titulaire du droit de préemption (article L. 211-2), qu'elle peut déléguer à une commune pour une partie du territoire.

Certains biens échappent au DPU dit simple (article L. 211-4) : les lots de copropriété dans un immeuble soumis à ce régime depuis au moins dix ans, à compter de la publication du règlement de copropriété, et les immeubles bâtis pendant les quatre ans qui suivent leur achèvement. Par délibération motivée, la commune peut toutefois instituer un DPU renforcé qui les inclut.

Pour savoir si un bien est concerné, trois sources concordent : le notaire, qui interroge la mairie ; les annexes du PLU ; le certificat d'urbanisme d'information, qui mentionne les limitations administratives au droit de propriété.

La déclaration d'intention d'aliéner, étape par étape

1. Signature de l'avant-contrat : le compromis prévoit en général une condition suspensive de non-exercice du droit de préemption.
2. Envoi de la DIA : la déclaration, établie par le propriétaire et le plus souvent préparée par son notaire, est adressée à la mairie de la commune où se trouve le bien, par lettre recommandée avec accusé de réception ou, lorsque la commune le permet, par voie électronique. Elle indique le prix et les conditions de la vente, et peut désigner l'acquéreur pressenti.
3. Délai de deux mois : il court à compter de la réception de la DIA (article L. 213-2).
4. Demande de pièces ou de visite : la collectivité peut, une seule fois, demander des documents (liste fixée par le décret n° 2014-1572 du 22 décembre 2014) ou visiter le bien. Le délai est suspendu, puis reprend à la réception des pièces, à la visite ou au refus de visite ; s'il reste moins d'un mois, la collectivité dispose d'un mois pour se prononcer.
5. Décision : renonciation expresse, silence valant renonciation, préemption au prix de la DIA, ou offre à un autre prix.
6. Paiement : en cas d'accord, le prix doit être payé ou consigné dans les quatre mois ; à défaut, le vendeur retrouve la liberté de vendre à qui il veut (article L. 213-14).

Préempter à un autre prix : le rôle du juge de l'expropriation

La situation la plus délicate est la préemption en révision de prix. Prenons une maison mise en vente dans un bourg de 3 000 habitants, que la commune veut acquérir pour agrandir l'école voisine, en proposant 20 % de moins que le prix convenu. Le vendeur a alors deux mois pour répondre (article R. 213-10) : accepter l'offre, maintenir son prix en acceptant qu'il soit fixé par le juge, ou renoncer à la vente. Son silence vaut renonciation à vendre.

S'il maintient son prix, la collectivité doit saisir le juge de l'expropriation dans les quinze jours suivant sa réponse ; à défaut, elle est réputée avoir renoncé (article R. 213-11). Le juge fixe la valeur du bien selon les règles de l'expropriation, en retenant une date de référence liée au document d'urbanisme (article L. 213-4). Une fois le prix fixé, chacune des parties peut encore renoncer ; leur silence pendant deux mois vaut accord et transfert de propriété (article L. 213-7).

Si la collectivité renonce avant que le juge ait fixé le prix, le vendeur peut vendre au prix de sa déclaration pendant trois ans (article L. 213-8). Pour l'acheteur initial, la procédure peut durer plusieurs mois : beaucoup préfèrent chercher un autre bien.

Acheteur évincé, projet abandonné : les recours autour d'une préemption

L'acheteur évincé peut-il contester la préemption ?

Oui. Il peut demander au tribunal administratif l'annulation de la décision dans les deux mois de sa notification ou de son affichage. Si la vente a déjà eu lieu et que la décision est annulée, la collectivité doit d'abord proposer le bien à l'ancien propriétaire, puis, s'il y renonce, à l'acheteur évincé dont le nom figurait dans la DIA ; à défaut, celui-ci peut réclamer des dommages et intérêts (article L. 213-11-1).

La commune peut-elle préempter sans projet précis ?

Non. La décision doit mentionner l'objet pour lequel le droit est exercé (article L. 210-1), et le juge administratif vérifie que la collectivité justifiait, à la date de la décision, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement, même si ses caractéristiques n'étaient pas encore arrêtées.

Que devient le bien si le projet est abandonné ?

Si, dans les cinq ans suivant l'acquisition, la collectivité décide d'utiliser ou de revendre le bien pour un autre objet que ceux prévus par la loi, elle doit en informer les anciens propriétaires et leur proposer en priorité de le racheter (article L. 213-11).

Pour quels projets une commune peut-elle préempter ?

Le droit de préemption urbain sert uniquement des objectifs d'intérêt général. Service-public cite la création de logements, le développement d'activités économiques, la réalisation d'équipements publics et l'amélioration du cadre urbain ; le code de l'urbanisme y ajoute notamment le renouvellement urbain, la lutte contre l'habitat indigne et la mise en valeur du patrimoine bâti ou des espaces naturels. Une préemption décidée pour faire obstacle à une vente, pour réaliser une opération purement financière ou pour avantager un acquéreur choisi par la mairie s'expose à l'annulation.

Ce contrôle explique pourquoi la décision de préemption doit être motivée avec soin : un objet vague (« réserve foncière » sans autre précision) fragilise la collectivité devant le tribunal administratif, alors qu'une référence à une étude, à un programme local de l'habitat ou à une délibération antérieure montre l'existence du projet.

Les autres droits de préemption à ne pas confondre

Le DPU coexiste avec d'autres mécanismes qui produisent un effet voisin sur une vente. Dans une zone d'aménagement différé (ZAD), l'État ou la collectivité dispose d'un droit de préemption propre, qui peut couvrir des terrains situés hors des zones urbaines. Le département peut préempter dans les espaces naturels sensibles, et la SAFER sur les terres et bâtiments agricoles. Le locataire d'un logement vide qui reçoit un congé pour vendre bénéficie, lui, d'un droit de préférence pour acheter le logement qu'il occupe. Le notaire vérifie l'ensemble de ces droits dans le même dossier, et chacun suit sa propre procédure et ses propres délais.

Ce que l'acheteur doit savoir avant de signer

La préemption est un risque connu et calculable. Le premier réflexe est de demander au notaire si le bien se trouve dans un périmètre de préemption, avant même de signer le compromis. Le second est d'intégrer au calendrier le délai de deux mois, qui peut s'allonger en cas de demande de pièces : une date de déménagement ou de fin de bail fixée trop tôt devient un piège.

Il faut aussi vérifier que le compromis contient la condition suspensive de non-préemption : si la collectivité achète, la vente avec l'acheteur initial ne se réalise pas et les sommes versées lui sont restituées. Une vente conclue sans DIA alors qu'elle était obligatoire peut être annulée à la demande de la collectivité, dans les cinq ans suivant la publication de l'acte.

La préemption n'est qu'un volet des vérifications. L'état du bien, les travaux à prévoir et leur coût relèvent d'un autre examen : le guide qui explique pourquoi faire examiner le bien par un professionnel avant la signature complète utilement cette approche juridique.

Côté commune : décider, financer, justifier

L'institution du DPU relève du conseil municipal. Pour tenir les délais, il confie souvent l'exercice du droit au maire, parmi les délégations consenties au maire par le conseil municipal (article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales). Le titulaire peut aussi déléguer son droit à l'occasion d'une vente à un établissement public foncier ou à un aménageur.

Préempter suppose de payer dans les quatre mois : la dépense s'inscrit dans la section d'investissement du budget communal, et une petite commune doit disposer des crédits ou d'un financement. Une commune rurale de 800 habitants qui veut maintenir le dernier commerce du village peut préempter le local mis en vente, à condition de justifier ce projet de maintien d'une activité économique. Ce qui relève de l'urbanisme communal, de la préemption à l'instruction des permis, est présenté dans le guide sur ce que gère la commune en urbanisme. Le détail de la procédure côté vendeur figure aussi sur la fiche de service-public consacrée à la vente d'un bien en zone de préemption.