Décentralisation, quarante ans de lois et de réformes

La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, portée par Gaston Defferre, ministre de l'Intérieur, supprime la tutelle du préfet. Depuis, les lois de décentralisation transfèrent, compétence après compétence, l'action de l'État vers chaque collectivité territoriale.

Avant 1982, des collectivités sous la tutelle du préfet

Avant les lois de décentralisation, la France connaît déjà deux collectivités territoriales élues, la commune et le département, mais leurs décisions passent par le préfet. La loi du 10 août 1871 organise les conseils généraux des départements ; la loi municipale du 5 avril 1884 pose que le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. Ces deux textes donnent une assise durable à l'administration territoriale sans rompre avec la centralisation héritée du Consulat : le préfet prépare et exécute le budget départemental, et la tutelle lui permet d'approuver ou d'annuler par avance une grande partie des délibérations locales.

Les tentatives pour desserrer l'étau échouent les unes après les autres. Le référendum du 27 avril 1969 sur la régionalisation et la réforme du Sénat se solde par un rejet et provoque le départ du général de Gaulle. La loi du 5 juillet 1972 crée des établissements publics régionaux, sans conseillers élus au suffrage direct ni véritables moyens. Côté communes, la loi du 31 décembre 1966 institue les communautés urbaines, imposées à Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg, et la loi Marcellin du 16 juillet 1971 tente de réduire le nombre de communes par des fusions, avec un résultat modeste. En 1976, le rapport de la commission présidée par Olivier Guichard, « Vivre ensemble », plaide pour des responsabilités locales élargies. Il reste sans suite législative jusqu'à l'alternance de 1981, qui en fait l'un des premiers chantiers du nouveau pouvoir. Les services d'archives départementales conservent les délibérations des conseils généraux de cette période : ces archives montrent, pièce après pièce, le poids de la tutelle préfectorale sur les décisions locales.

L'acte I : les lois Defferre de 1982-1983

L'acte I de la décentralisation tient en quelques lois votées au début du premier septennat de François Mitterrand. Pierre Mauroy, Premier ministre, confie le chantier à Gaston Defferre, maire de Marseille et ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation de 1981 à 1984. La méthode retenue pèse sur toute la suite : le gouvernement fait d'abord voter une loi de principes, puis des lois de répartition, plutôt qu'un code unique préparé pendant des années. Ces textes forment ainsi un ensemble cohérent, et l'histoire de la décentralisation française part de ce socle.

La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés

La loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ouvre son article 1er par une formule devenue célèbre : communes, départements et régions s'administrent librement par des conseils élus. Trois changements en découlent.

• Fin de la tutelle a priori. Les actes des collectivités deviennent exécutoires dès leur publication et leur transmission au représentant de l'État. Le préfet qui estime une délibération illégale saisit le tribunal administratif, et le juge seul peut l'annuler.
• Un exécutif élu. Le président du conseil général prend la place du préfet pour préparer et exécuter les délibérations du département ; le président du conseil régional fait de même à l'échelon régional.
• La région devient une collectivité territoriale de plein exercice. Ses conseillers sont élus au suffrage universel direct pour la première fois le 16 mars 1986.

Le texte de 1982 crée aussi les chambres régionales des comptes, juridictions financières placées à côté de la Cour des comptes, chargées de juger les comptes des comptables publics locaux et d'intervenir dans le contrôle budgétaire. Le rapport de force change de nature, et la rupture est historique pour la décentralisation : l'État ne décide plus à la place des élus, il vérifie après coup, devant un juge. La loi du 31 décembre 1982, dite loi PLM, complète le dispositif pour Paris, Lyon et Marseille en créant des conseils d'arrondissement. Les règles actuelles sur la transmission des actes au préfet et le déféré devant le juge administratif descendent directement de cette réforme.

Les lois de 1983 et la répartition par blocs

La répartition des compétences arrive avec la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 et la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983. Le principe retenu est celui des blocs : chaque niveau reçoit un ensemble cohérent de compétences, avec les moyens correspondants.

• La commune obtient la maîtrise du sol : plan d'occupation des sols et délivrance du permis de construire au nom de la commune dès qu'un document d'urbanisme est approuvé.
• Le département reçoit l'essentiel de l'action sociale (aide sociale à l'enfance, aide aux personnes âgées et handicapées), les transports scolaires, les collèges et, à partir de 1986, les archives départementales.
• La région prend la formation professionnelle, la planification et l'aménagement du territoire, puis les lycées.

Pour financer ces transferts, l'État crée la dotation générale de décentralisation et cède une partie de sa fiscalité, notamment des droits de mutation aux départements. La logique des blocs résiste mal à la pratique : les financements croisés se multiplient, chaque collectivité territoriale intervenant hors de son domaine grâce à la clause générale de compétence, ce qui nourrit pendant trente ans la critique du « mille-feuille » territorial.

1984 : naissance de la fonction publique territoriale

La fonction publique territoriale naît de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, qui donne aux agents des collectivités un statut proche de celui des fonctionnaires de l'État, avec des cadres d'emplois et des concours. La partition des services des préfectures, menée dans les années qui suivent, laisse aux agents concernés une option entre le maintien dans les corps de l'État et le passage au statut territorial. Ce droit d'option devient la méthode habituelle de tout transfert de personnels, et l'acte II la reprend vingt ans plus tard à une tout autre échelle. La loi Galland du 13 juillet 1987 confie ensuite la formation des agents au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), qui l'assure encore, tandis que des centres de gestion départementaux organisent concours et carrières dans les petites collectivités.

1992-1999 : administration territoriale et coopération intercommunale

Les textes des années 1990 s'occupent moins de transférer que d'organiser. La loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, dite loi ATR, poursuit deux buts. Elle réorganise les services déconcentrés de l'État, avec une charte de la déconcentration publiée la même année, et elle relance la coopération entre communes en créant les communautés de communes, pensées pour le monde rural, et les communautés de villes. Elle renforce enfin la démocratie locale : droit des habitants à l'information, débat d'orientation budgétaire obligatoire dans les communes de plus de 3 500 habitants, droits nouveaux pour les élus minoritaires du conseil municipal. Quatre ans plus tard, la loi du 21 février 1996 rassemble les règles éparses dans le code général des collectivités territoriales, qui reste la référence de tout le droit local en France.

La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite loi Chevènement, simplifie ce paysage. Elle supprime districts et communautés de villes et crée la communauté d'agglomération, réservée à un ensemble de plus de 50 000 habitants autour d'une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants. Son levier principal est fiscal : le nouveau groupement perçoit la taxe professionnelle unique à la place de ses communes membres, et les intercommunalités rurales peuvent exercer l'option pour ce régime. Les communes cessent de se concurrencer pour attirer les entreprises, puisque l'impôt économique revient au groupement. En quelques années, la grande majorité des communes rejoint une intercommunalité à fiscalité propre, ce qui prépare la carte que la réforme de 2010 achèvera.

L'acte II : la décentralisation entre dans la Constitution (2003-2004)

L'acte II porte la marque de Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre à partir de 2002, ancien président de la région Poitou-Charentes. Il procède dans l'ordre inverse de l'acte I : le Parlement réuni en Congrès modifie d'abord la Constitution, puis des textes ordinaires transfèrent les compétences. L'idée est de mettre les collectivités territoriales à l'abri d'un retour en arrière du législateur, en donnant valeur constitutionnelle à leurs garanties.

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003

La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République ajoute à l'article 1er que l'organisation de la République est décentralisée. L'article 72 réécrit nomme la région parmi les collectivités territoriales et pose plusieurs principes de décentralisation.

Principe de subsidiarité

Les collectivités ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon.

Pouvoir réglementaire

Chaque collectivité territoriale dispose d'un pouvoir réglementaire pour exercer ses compétences, dans le cadre fixé par le Parlement.

Droit à l'expérimentation

Une collectivité peut, dans les conditions prévues par une loi organique, déroger à titre expérimental et pour un objet limité aux dispositions qui régissent l'exercice de ses compétences.

Chef de file

Lorsqu'une action exige le concours de plusieurs collectivités, la loi peut autoriser l'une d'elles à organiser les modalités de leur action commune, sans tutelle de l'une sur l'autre.

Autonomie financière

L'article 72-2 garantit des ressources propres représentant une part déterminante de l'ensemble des ressources et impose que tout transfert de compétences s'accompagne de ressources équivalentes à celles que l'État consacrait à leur exercice.

Trois lois organiques précisent ces règles : la loi organique n° 2003-704 du 1er août 2003 sur l'expérimentation, la loi organique n° 2003-705 du 1er août 2003 sur le référendum local décisionnel prévu à l'article 72-1, et la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 sur l'autonomie financière, qui fixe la part déterminante par référence au niveau constaté en 2003. Le Conseil constitutionnel contrôle ces textes et sert depuis de garde-fou : il vérifie, texte après texte, que la compensation des transferts respecte les règles posées en 2003, ce qui donne au droit constitutionnel une place nouvelle dans le droit public local.

La loi du 13 août 2004 et le transfert des agents

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales applique ce cadre, pour l'essentiel à partir du 1er janvier 2005. Les départements reçoivent une grande partie des routes nationales, avec les agents des directions départementales de l'équipement qui les entretenaient, le fonds de solidarité pour le logement et la coordination de l'action sociale ; ils gèrent déjà, depuis la loi du 18 décembre 2003, le revenu minimum d'insertion, dont la Cour des comptes suit depuis le coût croissant pour l'aide sociale départementale. Les conseils régionaux voient leur rôle élargi en formation professionnelle et prennent en charge les personnels techniciens, ouvriers et de service des lycées, tandis que le département fait de même pour les collèges.

Ce transfert de personnels utilise à nouveau le droit d'option. Chaque agent de l'État concerné choisit entre l'intégration dans la fonction publique territoriale et le détachement sans limitation de durée, qui lui conserve son statut d'origine. Faute d'option exprimée dans le délai prévu, l'agent reste détaché. Plusieurs dizaines de milliers d'agents des collèges et des lycées passent ainsi sous l'autorité des exécutifs départementaux et régionaux, ce qui fait de ce deuxième acte la plus grande opération de transfert de personnels de l'histoire administrative récente.

L'acte III : métropoles, grandes régions et loi NOTRe (2010-2015)

L'acte III désigne une série de réformes dont le périmètre reste discuté, étalée sur deux majorités successives. Elle s'ouvre avec le comité présidé par Édouard Balladur, dont le rapport de mars 2009, « Il est temps de décider », propose de réduire le nombre de régions, de rapprocher départements et régions et de clarifier la répartition des compétences entre niveaux.

2010 : le conseiller territorial, adopté puis supprimé

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, préparée sous le gouvernement de François Fillon, crée le conseiller territorial, appelé à siéger à la fois au conseil général et au conseil régional. Il n'est jamais élu : la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 le supprime et instaure l'élection des conseillers départementaux en binôme femme-homme, les conseils généraux devenant conseils départementaux en 2015. La réforme de 2010 laisse pourtant des traces durables : achèvement de la carte intercommunale, obligation pour chaque commune d'appartenir à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, création des pôles métropolitains et formule rénovée des communes nouvelles.

2014 : la loi MAPTAM et le chef de file

Votée sous le gouvernement de Jean-Marc Ayrault, avec Marylise Lebranchu au ministère chargé de la Décentralisation, la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM, rétablit la clause générale de compétence supprimée en 2010 pour les départements et les régions, puis organise la coordination autour de collectivités chefs de file : la région pour le développement économique, l'aménagement et le développement durable du territoire, la biodiversité et la transition énergétique ; le département pour l'action sociale et la solidarité des territoires ; la commune pour la mobilité durable et les services publics du quotidien. Une conférence territoriale de l'action publique, réunie dans chaque région, doit articuler leurs interventions.

Ce texte transforme aussi les grandes agglomérations en métropoles, confie au bloc communal la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) et crée trois métropoles au statut particulier : Lyon, le Grand Paris et Aix-Marseille-Provence. La métropole de Lyon, collectivité territoriale à part entière depuis le 1er janvier 2015, exerce sur son territoire les compétences du conseil départemental du Rhône, un cas qui la rapproche de la Corse, de la Martinique et des autres collectivités à statut particulier.

2015 : treize régions et la loi NOTRe

La loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 ramène les régions métropolitaines de 22 à 13 au 1er janvier 2016. Sept mois plus tard, la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, supprime de nouveau la clause générale de compétence des départements et des régions et relève à 15 000 habitants le seuil minimal des intercommunalités, avec des adaptations pour les zones peu denses et de montagne. Elle donne à la région la responsabilité principale des aides économiques aux entreprises, dans une nouvelle organisation du développement local, et lui confie deux schémas prescriptifs : le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) et le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), qui porte aussi la planification écologique régionale. Elle prévoit enfin le transfert obligatoire de l'eau et de l'assainissement aux intercommunalités au 1er janvier 2020, échéance repoussée ensuite à 2026 pour les communautés de communes. L'échelon départemental, que le gouvernement envisage un temps de supprimer, sort de la réforme recentré sur les solidarités. Le bilan de la loi NOTRe pour les régions et les intercommunalités détaille ces bascules, du transport scolaire aux zones d'activité.

Depuis 2019 : proximité, différenciation et retouches

Après la carte, les réformes récentes cherchent à réparer. La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, portée par Sébastien Lecornu, répond au malaise des maires face aux grandes intercommunalités nées de NOTRe : pacte de gouvernance, conférence des maires, possibilité de rendre certaines compétences aux communes. Elle supprime la catégorie des compétences optionnelles des intercommunalités : le jeu d'option qui structurait leurs statuts disparaît, il ne reste que des attributions obligatoires et facultatives. Le texte renforce aussi la protection fonctionnelle des maires, leur formation et le remboursement des frais de garde liés aux réunions.

La loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite loi 3DS, consacre le principe de différenciation : deux collectivités de même catégorie peuvent exercer des compétences différentes, et le pouvoir réglementaire local s'élargit. Un titre entier du texte porte sur la transition écologique, domaine où les collectivités réalisent une large part de l'investissement public. Elle ouvre aux départements et aux métropoles volontaires le transfert de routes nationales, pérennise les obligations de logement social de la loi SRU et permet une expérimentation de recentralisation du financement du RSA dans les départements qui la demandent. Enfin, la loi n° 2025-327 du 11 avril 2025 rend facultatif le transfert de l'eau et de l'assainissement aux communautés de communes, desserrant une contrainte de 2015.

En mai 2024, Éric Woerth remet au président de la République un rapport intitulé « Décentralisation : le temps de la confiance », qui plaide pour clarifier les responsabilités de chaque échelon et rendre aux collectivités une vraie marge fiscale. Un rapport n'a pas de valeur normative : seul un vote du Parlement modifie la répartition, et la mise en place de ses propositions dépend des textes à venir.

Chronologie des lois de décentralisation depuis 1982

Les trois actes comparés : méthode, acteurs et financement

Les trois actes ne se distinguent pas seulement par leurs dates. Chacun répond à une question différente : qui décide (acte I), avec quelles garanties (acte II), à quelle échelle (acte III). Le tableau suivant met en regard les acteurs politiques, la méthode et la manière dont l'État finance ce qu'il confie aux collectivités territoriales.

La numérotation des actes n'a rien d'officiel : elle vient du débat public et des manuels de droit administratif. L'expression acte III sert pour les réformes de 2010 à 2015, sans accord sur son périmètre exact, et certains auteurs parlent déjà d'un acte IV à propos de la loi 3DS. La décentralisation française reste celle d'un État unitaire : à la différence de l'Allemagne ou de l'Espagne, aucune collectivité de France ne vote la loi, et l'article 72 de la Constitution interdit toute tutelle d'une collectivité sur une autre. Chaque nouvelle étape s'inscrit dans ce cadre. Ce découpage en actes aide à mémoriser, mais il masque une constante : chaque vague ajoute des structures sans en retirer, et l'État reste garant de la légalité comme de l'essentiel des ressources locales.

L'argent, fil rouge de chaque réforme territoriale

La question financière traverse toutes les réformes, parce qu'un transfert sans ressources revient à déplacer une dépense de l'État vers l'impôt local. L'acte I compense par la dotation générale de décentralisation et par des impôts transférés ; l'acte II grave la règle dans la Constitution, avec une compensation égale à la dépense de l'État au moment du transfert. Le piège tient à ce calcul figé : une allocation sociale dont le nombre de bénéficiaires augmente, comme le RMI devenu RSA, pèse ensuite de plus en plus lourd sur les budgets départementaux, alors que la compensation reste calée sur l'année de référence.

Les réformes fiscales accentuent ce déplacement. La suppression de la taxe professionnelle par la loi de finances pour 2010, remplacée par la cotisation foncière des entreprises et la cotisation sur la valeur ajoutée, puis la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales, achevée en 2023, remplacent une partie de l'impôt voté localement par des fractions d'impôts nationaux. Les collectivités gardent des ressources, mais perdent une partie du pouvoir de taux, ce que le rapport Woerth de 2024 relève parmi ses priorités pour une nouvelle répartition entre l'État et les collectivités de France, au nom de l'intérêt général et de la lisibilité de l'impôt.

L'évaluation des politiques publiques locales relève des chambres régionales des comptes, nées de la loi de 1982, et de la Cour des comptes, qui publie chaque année un rapport sur les finances publiques locales. Dans ces rapports, la Cour des comptes revient souvent sur l'enchevêtrement des compétences et sur le coût des financements croisés, critique déjà formulée par le rapport Balladur. Pour un candidat aux concours de la fonction publique territoriale ou un étudiant en droit public, la méthode la plus sûre consiste à retenir, pour chaque texte, trois repères : sa date, l'échelon qui gagne des compétences et la contrepartie financière prévue. Le panorama de quarante ans de réformes territoriales, loi par loi élargit ce cadre aux textes électoraux et budgétaires.

Defferre, préfet, déconcentration : trois confusions fréquentes et une question de vocabulaire

Qui était Gaston Defferre ?

Gaston Defferre est maire de Marseille de 1953 à 1986 et ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation de 1981 à 1984. Il porte les lois de 1982-1983, que l'on appelle depuis les lois Defferre, dans le gouvernement de Pierre Mauroy.

La décentralisation a-t-elle supprimé le préfet ?

Le préfet demeure le représentant de l'État dans le département et la région. Il perd la tutelle et l'exécutif départemental en 1982, mais l'article 72 de la Constitution le charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.

Quelle différence entre décentralisation et déconcentration ?

La décentralisation confie un pouvoir de décision à une collectivité dirigée par des élus. La déconcentration déplace une décision de l'administration centrale vers un service de l'État sur le terrain, comme la préfecture : l'État continue de décider.

Pourquoi parle-t-on d'acte I, d'acte II et d'acte III ?

Les trois actes désignent les grandes vagues de lois de décentralisation : 1982-1983 pour l'acte I, 2003-2004 pour l'acte II, 2010-2015 pour l'acte III. La numérotation vient du débat public et n'a aucune valeur juridique.