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1. La clause générale de compétence : un concept, beaucoup de malentendus

•  Ce qu’il est convenu d’appeler la clause de compétence générale des collectivités territoriales est exprimé en des termes très voisins, mais non strictement identiques, pour les communes, les départements et les régions :

- pour les communes, l’article L. 2121-29 du CGCT énonce : «Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune./ (…) Le conseil municipal émet des vœux sur tous les objets d’intérêt local » ;

- pour les départements, l’article L. 3211-1 du même code dispose : « Le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département./ Il statue sur tous les objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements et, généralement, sur tous les objets d’intérêt départemental dont il est saisi (…) » ;

- pour les régions enfin, l’article L. 4221-1 prévoit : « Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région./ Il a compétence pour promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région et l'aménagement de son territoire et pour assurer la préservation de son identité, dans le respect de l’intégrité, de l’autonomie et des attributions des départements et des communes./ Il peut engager des actions complémentaires de celles de l’Etat, des autres collectivités territoriales et des établissements publics situés dans la région, dans les domaines et les conditions fixés par les lois déterminant la répartition des compétences entre l'Etat, les communes, les départements et les régions. »

•  Dans les trois cas, les dispositions en cause sont aussi anciennes que les collectivités qu’elles concernent (voir respectivement l’article 61 de la loi du 5 avril 1884 sur l’organisation et les attributions des conseils municipaux, l’article 48  de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux  et l’article 59 de la loi n° 82-213 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions).
•  La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, a introduit une disposition transversale, aujourd’hui reprise à l’article L. 1111-2, premier alinéa du CGCT, selon laquelle « les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence ». La question a pu se poser, en doctrine, de savoir si cette formulation ambiguë, s’ajoutant à la notion nouvelle de blocs de compétences, avait entendu remettre en cause la clause générale des assemblées délibérantes des collectivités locales. Tel n’est cependant pas le cas .
•  Dans l’état actuel du droit positif, donc, toute collectivité locale peut, sans excéder ses compétences – mais sous les réserves énoncées ci-après – agir dans tout domaine présentant un intérêt local (communal, départemental ou régional selon les cas), alors même qu’aucun texte particulier ne serait venu lui reconnaître de vocation à traiter la matière. 
•  La notion d’intérêt traduit une approche finaliste qui permet de dépasser ou d’élargir les compétences strictement attribuées par les lois en vigueur ; elle est susceptible de justifier les décisions de création d’un service public local, l’octroi de subventions ou d’aides matérielles, la réalisation de travaux… Ont par exemple été admis, en jurisprudence, comme répondant à un intérêt public local, l’octroi de prestations de subsistance accordées à des rapatriés  ou l’instauration d’une bourse municipale en faveur d’étudiants étrangers venant préparer un doctorat dans une université située sur le territoire de la commune .

• L’importance pratique de cette clause de compétence générale doit cependant être relativisée. Quatre éléments concourent à en réduire la portée :

*  L’article L. 1111-4, troisième alinéa du CGCT pose le principe suivant lequel « les communes, les départements et les régions financent par priorité les projets relevant des domaines de compétences qui leur ont été dévolus par la loi (…) ». Mais cette disposition, issue à l’origine de l’article 3 la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, est difficile à contrôler.

*  Pour souple qu’elle soit, la notion d’intérêt local, qui s’apprécie en fonction des besoins de la population résidant dans le cadre territorial considéré, n’est pas extensible à l’infini. Indépendamment même des cas extrêmes ou anecdotiques que constituaient le financement par un département de la restauration du village d’un autre département  ou la diffusion d’une brochure appelant à voter non au référendum sur le traité de Maastricht , le juge administratif a régulièrement été appelé à fixer des limites .

* Comme il est normal, des décisions ne peuvent, au moins en théorie, être prises sur ce fondement que dans le respect du principe de légalité : la compétence générale ne permet pas de s’affranchir de règles de fond, telles que :

- le droit communautaire de la concurrence ou dispositions législatives particulières en matière d’aide aux entreprises ;

- la liberté du commerce et de l’industrie en matière de création de services publics ;

- le principe de neutralité, qui interdit par exemple aux collectivités de s’immiscer dans un conflit collectif du travail par le soutien financier à l’une des parties .

Bien souvent ces règles de fond suffiraient à faire obstacle à l’intervention d’une collectivité dans tel ou tel domaine. Reste à trouver des collectivités pour l’entendre, ou à défaut des préfets ou des contribuables pour le faire entendre. Tel est le cas très majoritaire.

* Enfin, la clause de compétence générale n’habilite le conseil municipal à statuer sur les questions d’intérêt public communal que sous réserve qu’elles ne soient pas dévolues par la loi à l’Etat ou à d’autres personnes publiques et qu’il n’y ait pas d’empiètement sur les attributions conférées au maire (voir notamment CE, 29 juin 2001, Commune de Mons-en-Baroeul, au Recueil, AJDA 2002 p. 42, note Y. Jegouzo) . Autrement dit, la compétence – même générale – d’une collectivité territoriale s’arrête là où commence la compétence exclusive d’une autre collectivité publique (Etat, autre collectivité, établissement public ). Il convient donc de se demander au cas par cas si le législateur, lorsqu’il a procédé à une attribution de compétence, a entendu exclure l’intervention d’un autre niveau de collectivité ou pas ; il est vrai que, bien souvent, la réponse est négative, faute de choix suffisamment clairs  (cf. fiche ad hoc).

•  Au total :

- il est sans doute impossible d’évaluer financièrement l’ampleur des dépenses exposées par les collectivités locales au titre de leur clause de compétence générale : le niveau d’agrégation des données budgétaires est d’autant plus incompatible avec un tel exercice que la mise en jeu de la clause générale se fait souvent par connexité avec une compétence d’attribution. L’examen des financements croisés donnerait sans doute une vision très exagérée du phénomène ;

- pour les communes, il est probable que, conformément à une tradition historique, la clause générale s’applique pour l’essentiel en matière sociale (personnes âgées – foyers, restaurants... –, enfance, jeunesse – centres aérés, maisons de quartiers…) ; pour les départements et les régions, la part des équipements publics est sans doute plus importante.

2. Le niveau de protection de la clause générale dans la hiérarchie des normes fait débat

•  Pour certains, la clause de compétence générale des collectivités locales ne résulte pas seulement des dispositions législatives précitées ; elle serait protégée au niveau constitutionnel, le raisonnement pouvant intervenir à trois niveaux :

- on peut d’abord considérer que la clause de compétence générale est consubstantielle à la notion de collectivité territoriale au sens de l’article 72 de la Constitution. C’est elle, en effet, qui différencie les collectivités des établissements publics (y compris de coopération intercommunale), gouvernés quant à eux par le principe de spécialité ;  il est d’ailleurs significatif que la clause générale n’ait été appliquée à la région que du jour où celle-ci, d’abord créée comme établissement public, est devenue une collectivité territoriale ;

- on peut encore estimer que, sans découler directement de la notion même de collectivité territoriale, la clause de compétence générale est l’une des composantes de la libre administration des collectivités locales garantie par les articles 34 et 72 de la Constitution . On relèvera à cet égard que le Conseil constitutionnel a jugé qu’il résulte de l’article 72 que, pour s’administrer librement, une collectivité doit, dans les conditions qu’il appartient à la loi de prévoir, disposer d’un conseil élu «doté d’attributions effectives »  et que, pour le Conseil d’Etat, le fait pour une commune d’être privée illégalement d’une partie de ses compétences est une atteinte à sa libre administration. Ainsi que l’a souligné le professeur Verpeaux , les principes de libre administration, d’autonomie, de clause générale et de compétences propres tendent parfois à se confondre  ;

- enfin, l’inscription récente, au deuxième alinéa de l’article 72 de la Constitution, du principe, parfois qualifié de subsidiarité, selon lequel « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon »  tend à renforcer cette vision : chaque collectivité a vocation à gérer ses affaires, ce qui conforte plutôt, comme le souligne par exemple Michel Verpeaux, la compétence générale.

•  Les avis sont cependant partagés, une partie de la doctrine s’exprimant apparemment en sens contraire . L’honnêteté oblige à dire que la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne permet pas de trancher ce point avec certitude.

•  Un raisonnement intermédiaire est-il envisageable ? Il consisterait à considérer que la suppression de la clause générale resterait compatible avec la notion même de collectivité territoriale au sens constitutionnel du terme aussi longtemps que et dans la mesure où ladite collectivité conserverait un ensemble de compétence suffisamment important et suffisamment diversifié pour ne pas pouvoir être assimilé à un établissement public ; quant au principe de libre administration, il s’entendrait de la manière d’exercer des compétences déterminées.

•  Un tel raisonnement ne paraît pas incompatible avec les articles 2 et 3 de la Charte européenne de l’autonomie locale, signée à Strasbourg le 15 octobre 1985 dans le cadre du Conseil de l’Europe et approuvée par la France après la promulgation de la loi n° 2006-823 du 10 juillet 2006, qui stipulent respectivement que « le principe de l’autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne » et que « par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part effective des affaires publiques » . 
  
•  Plus gênante apparaît, en première lecture, l’article 4, paragraphe 2 de la même Charte qui prévoit que « les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité ». Mais l’analyse mérite d’être approfondie.

3. Perspectives d’évolution

•  Le rapport Lambert  a récemment préconisé l’aménagement de la clause générale de compétence. Il en propose, plus précisément, la suppression pour les départements et les régions. En résulteraient, selon le rapport, une clarification des responsabilités de chacun et une limitation des financements croisés. Toutefois :

- comme on l’a vu, la portée juridique de la clause générale de compétence et ses implications financières ne doivent pas être surestimées ;

- les obstacles juridiques à la suppression de la clause générale sont à prendre en considération ;

- la plupart des collectivités locales en Europe disposent d’une clause générale de compétence ;

- ne faut-il pas craindre, en cas de suppression de la clause générale, que se multiplient de façon désordonnée, au fil du temps, les attributions de compétences particulières au gré des difficultés rencontrées ici ou là ?

•  Pour mettre fin à la multiplicité des guichets, la voie consistant à définir clairement comme exclusives les attributions de compétences particulières faites au profit de telle ou telle collectivité est peut-être plus prometteuse. Elle suffirait à priver d’objet la querelle sur la clause de compétence générale et résoudrait le problème de manière plus souple et plus habile. Le chantier essentiel concerne donc la clarification des compétences d’attribution, et sans doute aussi les structures.