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•  La superposition, sur un même territoire, de deux niveaux de collectivités territoriales (département et région) illustre jusqu’à la caricature les effets de l’empilement des structures. Telle est pourtant, depuis 1982, la situation dans les DOM-ROM (Guyane, Martinique, Guadeloupe et La Réunion). D’origine à la vérité circonstancielle, le problème est aujourd’hui compliqué par une contrainte constitutionnelle introduite en 2003 et par des débats politiques plus lourds, la collectivité unique étant dénoncée ou revendiquée, selon les cas, comme l’antichambre d’une évolution vers un statut d’autonomie, ou même vers l’indépendance.

•  C’est, à l’origine, pour une simple question de modes de scrutin qu’a échoué le projet initial du Gouvernement et du Parlement de l’époque. Celui-ci consistait, lors de la création des régions, à instituer, dans chacun des DOM, une assemblée unique dotée des compétences à la fois départementales et régionales mais :

- désireuse de supprimer à cette occasion le scrutin cantonal dans les DOM, la majorité de l’époque avait voulu lui substituer le scrutin proportionnel ;

- or le Conseil constitutionnel a jugé qu’en confiant la gestion des DOM à une assemblée qui, contrairement au conseil général des départements métropolitains, n’assurait pas la représentation des composantes territoriales du département, le législateur avait conféré à cette assemblée une nature différente de celle des conseils généraux et excédé les limites des adaptations que l’article 73 de la Constitution alors en vigueur autorisait à apporter à l’organisation administrative des DOM au titre de leur situation particulière  (CC, 2 décembre 1982, n° 82-147 DC, Loi portant adaptation de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique et à la Réunion) ;

- depuis lors, donc, les territoires en cause sont administrés à la fois par un département et par une région ayant une assemblée délibérante, un budget et des personnels distincts.

•  Entretemps, la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République a introduit une contrainte supplémentaire en modifiant l’article 73  pour y exiger que soient subordonnées au recueil du consentement des électeurs intéressés la création par la loi d’une collectivité se substituant à un département et une région d’outre-mer ou l’institution d’une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités. A défaut de révision constitutionnelle, toute évolution de l’organisation institutionnelle des DOM/ROM exigera donc le consentement des électeurs.

•  De juridique, le problème est devenu politique depuis que, le 7 décembre 2003, les électeurs de Guadeloupe et de Martinique ont rejeté le principe de la création d’une collectivité unique. Il sera donc malaisé de prétendre passer outre, fût-ce par une révision constitutionnelle.

•  Il est clair, toutefois, qu’un éventuel rapprochement entre régions et départements métropolitains est susceptible de renouveler les termes du débat : il s’agirait de savoir si les électeurs accepteraient, au nom de l’alignement institutionnel sur la métropole elle-même réformée, ce qu’ils ont refusé jadis par refus de l’affirmation d’une spécificité ultra-marine. En outre, une évolution dans le cadre de l’article 73 de la Constitution éviterait de faire de la question institutionnelle un levier pour basculer dans le régime de l’article 74, qui véritablement constituerait un pas vers l’autonomie.

•  A supposer possible et souhaitable une évolution, il restera à trancher :

* entre deux options institutionnelles ; s’agira-t-il :

- de faire siéger les mêmes élus en qualité, alternativement, de conseillers généraux et de conseillers régionaux, le département et la région étant maintenus comme collectivités distinctes ;

- ou de fusionner les collectivités elles-mêmes (budget, personnels) ?

* entre plusieurs options possibles pour les modes de scrutin, en considération naturellement de ce qui sera décidé pour la métropole.

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Annexe : articles 72-3, 72-4, 73 et 74 de la Constitution

Article 72-3

La République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d'outre-mer, dans un idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité.

La Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna et la Polynésie française sont régis par l'article 73 pour les départements et les régions d'outre-mer, et pour les collectivités territoriales créées en application du dernier alinéa de l'article 73, et par l'article 74 pour les autres collectivités.

Le statut de la Nouvelle-Calédonie est régi par le titre XIII.

La loi détermine le régime législatif et l'organisation particulière des Terres australes et antarctiques françaises et de Clipperton.

Article 72-4

Aucun changement, pour tout ou partie de l'une des collectivités mentionnées au deuxième alinéa de l'article 72-3, de l'un vers l'autre des régimes prévus par les articles 73 et 74, ne peut intervenir sans que le consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de collectivité intéressée ait été préalablement recueilli dans les conditions prévues à l'alinéa suivant. Ce changement de régime est décidé par une loi organique.

Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut décider de consulter les électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer sur une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif. Lorsque la consultation porte sur un changement prévu à l'alinéa précédent et est organisée sur proposition du Gouvernement, celui-ci fait, devant chaque assemblée, une déclaration qui est suivie d'un débat.

Article 73

Dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités.

Ces adaptations peuvent être décidées par ces collectivités dans les matières où s'exercent leurs compétences et si elles y ont été habilitées par la loi.

Par dérogation au premier alinéa et pour tenir compte de leurs spécificités, les collectivités régies par le présent article peuvent être habilitées par la loi à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi.

Ces règles ne peuvent porter sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral. Cette énumération pourra être précisée et complétée par une loi organique.

La disposition prévue aux deux précédents alinéas n'est pas applicable au département et à la région de La Réunion.

Les habilitations prévues aux deuxième et troisième alinéas sont décidées, à la demande de la collectivité concernée, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. Elles ne peuvent intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.

La création par la loi d'une collectivité se substituant à un département et une région d'outre-mer ou l'institution d'une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ne peut intervenir sans qu'ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l'article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités.

Article 74

Les collectivités d'outre-mer régies par le présent article ont un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République.

Ce statut est défini par une loi organique, adoptée après avis de l'assemblée délibérante, qui fixe :

- les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ;

- les compétences de cette collectivité ; sous réserve de celles déjà exercées par elle, le transfert de compétences de l'État ne peut porter sur les matières énumérées au quatrième alinéa de l'article 73, précisées et complétées, le cas échéant, par la loi organique ;

- les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la collectivité et le régime électoral de son assemblée délibérante ;

- les conditions dans lesquelles ses institutions sont consultées sur les projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières à la collectivité, ainsi que sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans les matières relevant de sa compétence.

La loi organique peut également déterminer, pour celles de ces collectivités qui sont dotées de l'autonomie, les conditions dans lesquelles :

- le Conseil d'État exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu'elle exerce dans le domaine de la loi ;

- l'assemblée délibérante peut modifier une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de la collectivité, lorsque le Conseil constitutionnel, saisi notamment par les autorités de la collectivité, a constaté que la loi était intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité ;

- des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ;

- la collectivité peut participer, sous le contrôle de l'État, à l'exercice des compétences qu'il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques.

Les autres modalités de l'organisation particulière des collectivités relevant du présent article sont définies et modifiées par la loi après consultation de leur assemblée délibérante.