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•  L’administration territoriale de l’Etat contribue à l’empilement des niveaux d’administration locale.

Elle se justifie pourtant, dans un Etat unitaire décentralisé, par la nécessité de contrôler l’action des collectivités locales. Le déféré préfectoral est le principal instrument du contrôle de la légalité de leurs actes (1).

La présence de l’Etat sur le territoire, par son administration déconcentrée, sert également à la mise en œuvre des politiques publiques relevant de sa compétence. Elle se réforme en privilégiant aujourd’hui le niveau régional (2).

Le Comité devra ainsi tenir compte :

- de la nécessité de renforcer les moyens consacrés au contrôle de la légalité des actes des collectivités locales, s’il propose de clarifier la réparation de leurs compétences ;

- de la question de la cohérence des périmètres géographiques de l’administration territoriale de l’Etat et des collectivités locales.

1. Le déféré préfectoral a été réformé en 2004 en vue d’améliorer la qualité du contrôle de la légalité des actes des collectivités locales 

•  Le caractère unitaire de l’Etat suppose que les collectivités locales soient soumises, dans l’exercice des compétences qui leur sont reconnues, au contrôle de l’Etat.

Le 6ème alinéa de l’art. 72 de la Constitution du 4 oct. 1958 dispose ainsi que : « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ».

Le décret du 29 avril 2004  prévoit quant à lui que le préfet est « dépositaire de l’autorité de l’Etat dans le département » où il est « le représentant direct du Premier ministre et de chacun des ministres », « il a la charge des intérêts nationaux, du respect des lois et de l’ordre public. Il veille à l’exécution des règlements et des décisions gouvernementales ».

•  Le contrôle de la légalité des actes des collectivités est effectué au moyen du « déféré préfectoral » instauré par la loi du 2 mars 1982  et modifié en dernier lieu par la loi du 13 août 2003  en vue d’une meilleure efficacité.

Il s’agit de la possibilité pour le préfet de déférer au tribunal administratif ceux des actes des collectivités locales qui lui sont obligatoirement transmis en vertu des articles L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), dans le but d’obtenir, a posteriori, leur annulation ou leur suspension.

De tels actes ne sont exécutoires qu’à compter de leur transmission au préfet, de sorte que l’Etat ne soit pas privé « fût-ce temporairement, du moyen d'exercer les prérogatives qui lui sont réservées par l'article 72 […] de la Constitution » .

Le préfet bénéficie, pour déférer ces actes à  la juridiction administrative, du principe de l’opportunité des poursuites et n’est susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat pour une carence fautive dans son contrôle que sur le terrain de la faute lourde .

Du fait notamment des moyens administratifs limités dont disposent les préfets pour mettre en œuvre le déféré d’actes toujours plus nombreux (2,9 M en 1983, 8,3 M en 2004 et 6,3 M en 2006 ) du fait des transferts de compétences et du développement de l’intercommunalité, la proportion d’actes déférés est très réduite (env. 0,02 % ). Le taux d’annulation s’établit entre 70 % et 90 % des jugements rendus.

Afin d’améliorer la qualité du contrôle, la loi du 13 août 2004 a prévu la limitation de l’obligation de transmission aux actes les plus importants des collectivités locales (déclassement d’environ 30 à 50 % des actes jusque-là transmissibles), assortie de la possibilité, pour le préfet, de demander la transmission de ceux pour laquelle elle n’est pas obligatoire et le développement de la transmission électronique des actes.

L’article 13 de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit a prolongé et amplifié cette évolution.

•  S’il devait proposer une clarification des compétences des différents niveaux de collectivités locales, le Comité pourrait recommander dans le même temps un renforcement des moyens consacrés au contrôle de la légalité de leurs actes.

2. La réforme de l’administration déconcentrée de l’Etat privilégie l’échelon régional par rapport à l’échelon départemental 

•  Les « services déconcentrés »  de l’Etat sont les services des différents ministères, chargés, au niveau local, d’appliquer la politique du gouvernement et répondre aux besoins de citoyens.

Ils existent au niveau départemental avec, par exemple, les directions départementales de l’équipement (DDE), les directions départementales de l’agriculture et de la forêt (DDAF), les directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) ou les directions des services fiscaux (DSF).

Ces services ont un équivalent au niveau régional, comme les directions régionales de l’équipement (DDE), les directions régionales de l’agriculture et de la forêt (DDAF) ou les directions régionales des affaires sanitaires et sociales (DDASS). Exceptionnellement, certains services déconcentrés n’existent qu’à l’échelon régional, telles les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), les directions régionales de l’environnement (DIREN), les directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE), les trésoreries générales (TG) et les agences régionales d’hospitalisation (ARH).

Les services déconcentrés de l’Etat sont subordonnés hiérarchiquement aux administrations centrales (pouvoir d’annulation et de réformation de leurs décisions, instructions sous forme de circulaires, inspection).

Ils sont en principe placés sous l’autorité du préfet . Font exception les activités militaires, l’éducation, l’inspection du travail et les services d’assiette, de recouvrement des impôts et de gestion du domaine.

Au-delà de son pouvoir hiérarchique, le préfet de région ou de département arrête, pour l’ensemble des services déconcentrés de l’Etat, le projet d’action stratégique de l’Etat (PASE) .

Le décret du 29 avr. 2004 prévoit que, s’agissant des services concourant « à la mise en œuvre d’une même politique de l’Etat, leur fusion, totale ou partielle, peut être opérée » . Il encourage également la coopération entre services déconcentrés et la mutualisation .

•  Au niveau régional, les services déconcentrés sont, en vertu du même décret, « l’objet de regroupements fonctionnels dénommés pôles régionaux de l’Etat » , dont la composition a été fixée par le décret du 5 oct. 2004 . Ils sont placés, au sein du comité de l’administration régionale (CAR), sous la présidence du préfet de région .

L’instruction du 19 mars 2008, prise dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), consacre le choix de faire « niveau régional, [le] niveau de droit commun du pilotage des politiques publiques […] inscrit dans un schéma reposant sur les découpages ministériels ». Huit directions régionales se substitueront ainsi aux huit pôles régionaux.

 
Il est prévu que « le préfet de région aura autorité sur les préfets de département dans le cadre de leur mission de pilotage des politiques publiques ». Cela qui conduira à modifier le décret du 29 avr. 2004 puisqu’il prévoit seulement que le préfet de région « anime et coordonne l’action des préfets de département » .

•  Le décret du 29 avr. 2004 a aussi ouvert la voie à une réforme de l’administration déconcentrée de l’Etat au niveau départemental. En dépit de plusieurs circulaires, prises entre mai 2004 et janvier 2006, elle est toutefois restée inaboutie.

C’est pourquoi une circulaire du 7 juill. 2008 retient « le principe selon lequel l’administration territoriale de l’Etat à l’échelon départemental devait être organisée à partir des besoins prioritaires de la population et devait faciliter un dialogue avec les élus locaux […] la modularité doit être l’occasion de rechercher sans a priori l’organisation territoriale la plus pertinente dans chaque département. Il s’agit d’offrir concrètement au public un service de meilleure qualité, centré sur les priorités territoriales, organisé de manière plus compréhensible, pour un coût moindre, sur les bases communes suivantes:/ - un regroupement des services en un nombre très restreint de structures administratives ;/ - une articulation claire et efficace entre les échelons régionaux et départementaux […] ».

Les préfets de région doivent adresser leurs propositions d’organisation au Premier ministre, ainsi qu’au ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales et au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, pour le 28 nov. 2008.

 Dans ses propositions, le Comité devra ainsi tenir compte du fait que le niveau régional est désormais le niveau de pilotage de droit commun des politiques de l’Etat sur le territoire tandis que le niveau départemental est chargé de leur mise en œuvre, au plus près des administrés.